I

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Inanspruchnahme für Kosten, die der Landeshauptstadt Hannover für die Entsorgung von am Mittellandkanal abgelagerten Sonderabfällen entstanden sind.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Mittellandkanals, der durch das Gebiet der Landeshauptstadt Hannover führt. Dort unterhält die Klägerin die Hindenburgschleuse in Hannover-Anderten sowie Schiffsanlegestellen im Bereich des Nordhafens in Hannover-Stöcken. Die Betriebsgrundstücke sind nicht eingezäunt; die Uferwege sind befestigt und können mit Fahrzeugen befahren werden. An den Zufahrten hat die Klägerin Hinweisschilder mit dem Wortlaut "Betriebsgelände der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes - Benutzen strompolizeilich verboten" mit Zusatzschildern "Ausgenommen Fußgänger und Radfahrt auf eigene Gefahr" oder "Ausgenommen Schifffahrtstreibene, Ausrüster, Radfahrer und Fußgänger auf eigene Gefahr" angebracht. Auf dem Betriebsgelände der Hindenburgschleuse und am Südufer des Betriebsgeländes Nordhafen befinden sich Nischen mit Abfallcontainern, welche die Klägerin bereithält. Sie dienen der Beseitigung der auf den Binnenschiffen anfallenden Restabfälle und werden von dem Abfallwirtschaftsbetrieb der Beklagten, seinerzeit noch von der Landeshauptstadt Hannover als ihrer Funktionsvorgängerin, gebührenpflichtig entleert. An den Nischen hat die Klägerin Hinweisschilder angebracht, nach denen das Ablegen von "öl- und fetthaltigen Schiffsbetriebsabfällen, gebrauchten Gebinden und übrigen Sonderabfällen" verboten ist. Dennoch deponierten Unbekannte dort in den Jahren 1994 und 1995 mehrfach schadstoffhaltige Sonderabfälle (im Wesentlichen Altöl, Altlacke und Farben). Die Landeshauptstadt Hannover forderte die Klägerin zur Beseitigung dieser Abfälle auf, die dies ablehnte. Daraufhin ließ die Stadt die Sonderabfälle durch ihren Abfallwirtschaftsbetrieb entsorgen und setzte die Kosten gegenüber der Klägerin fest.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben. Diese hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, weil die Klägerin als Eigentümerin der Betriebsanlagen Hindenburgschleuse und Nordhafen entsorgungspflichtige Abfallbesitzerin im Sinne des Abfallgesetzes gewesen sei.
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es sei bereits fraglich, ob die Stadt befugt gewesen sei, gegen die Klägerin im Wege der Ersatzvornahme vorzugehen; denn Behörden der Gefahrenabwehr seien grundsätzlich nicht ermächtigt, ordnungsbehördliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr gegen andere Verwaltungsträger zu erlassen und mit Zwangsmitteln durchzusetzen, soweit damit in deren hoheitliche Tätigkeit eingegriffen werde. Dies könne jedoch offen bleiben; denn die angefochtenen Bescheide seien bereits deswegen rechtswidrig, weil die Klägerin nicht Abfallbesitzerin der entsorgten Stoffe geworden sei. Für den Mittellandkanal bestehe aufgrund der Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes ein allgemeines Betretungsrecht. Die Hindenburgschleuse und die Schiffsliegestellen seien Zubehör der Bundeswasserstraße, unterlägen ihrer wegerechtlichen Widmung und teilten damit ihr rechtliches Schicksal. Die Klägerin dürfe den Zugang vom öffentlichen Straßen- und Wegenetz zu den Schleusen und Schiffsanlegestellen nicht verhindern, weil sie den Binnenschiffern an den Schiffsliegestellen jederzeit den motorisierten Zugang an das öffentliche Straßensystem zu gewährleisten habe. Auch für Ausrüster und Sportbootführer sei der Zugang von der Landseite zu den Betriebsanlagen offen zu halten. Für die Beurteilung, ob das für den Abfallbesitz erforderliche Mindestmaß an Sachherrschaft vorliege, sei es rechtlich ohne Belang, ob das jedermann zustehende Recht, fremde Grundstücke zu betreten, auf natur- und waldrechtlichen Benutzungsrechten oder auf einer anderen gesetzlichen Gestattung, beispielsweise Verkehrsrechten beruhe. Soweit das Bundesverwaltungsgericht dies für Parkplätze in Zweifel gezogen habe, führe dies zu keiner anderen Beurteilung; denn die Bedenken beruhten darauf, dass Straßen gezielt durch Träger der öffentlichen Verwaltung dem allgemeinen Straßenverkehr gewidmet würden, die freie Zugänglichkeit also nicht durch die Rechtsordnung auferlegt werde. Bundeswasserstraßen seien jedoch bereits durch das Gesetz und damit durch die Rechtsordnung dem Schiffsverkehr gewidmet. In die gleiche Richtung weise das Bundesnaturschutzgesetz, das der Klägerin aufgebe, Ufergrundstücke für die Erholung bereitzustellen. Anhaltspunkte für eine tatsächliche Sachherrschaft der Klägerin ergäben sich auch nicht aus deren Anstaltsgewalt zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Schleusenbetriebs oder ihren Pflichten im Rahmen des Anschluss- und Benutzungszwanges der öffentlichen Abfallentsorgung. Die Eigentümer forst- und landwirtschaftlich genutzter Flächen könnten auch nur wirtschaften, weil sie sowohl rechtlich als auch tatsächlich die Sachherrschaft über ihre Flächen hätten. Auch sie seien befugt, aus bestimmten Gründen die Allgemeinheit vom Betreten ihrer Flächen auszuschließen, was ebenfalls eine Sachherrschaft voraussetze. Gleichwohl seien sie durch § 10 Abs. 1 des Niedersächsischen Abfallgesetzes von der Beseitigungspflicht für alle Abfälle und nicht nur für Sonderabfälle ausgenommen. Diese Privilegierung, mit der der Landesgesetzgeber die Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 - (BVerwGE 67, 8) gezogen habe, müsse für alle Grundstücke gelten, für die gesetzlich unmittelbar begründete Betretungsrechte zugunsten der Allgemeinheit bestünden.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, die, nachdem sie mit Wirkung vom 1. Januar 2003 Untere Abfallbehörde für das Gebiet der Landeshauptstadt Hannover geworden ist, von dieser das Verfahren übernommen hat. Ebenso wie ihre Funktionsvorgängerin hält sie die Klägerin für die entsorgungspflichtige Abfallbesitzerin und beantragt daher, das Berufungsurteil aufzuheben und die Berufung zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie verteidigt das Berufungsurteil und weist darauf hin, dass die betroffenen Liegestellen von der Landseite her frei zugänglich seien und frei zugänglich sein müssten.
Auch der Vertreter des Bundesinteresses hält es nicht für gerechtfertigt, die Klägerin als Abfallbesitzerin zu behandeln, weil die betroffenen Grundstücke allgemeinen Betretungsrechten unterlägen. Nach Auffassung des Bundesministeriums für Umwelt, Natur und Reaktorsicherheit sowie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen ergäben sich diese Rechte - neben den vom Berufungsgericht angeführten Rechtsgrundlagen - aus § 23 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - in Verbindung mit den jeweiligen landeswasserrechtlichen Vorschriften, wonach der Bund als Eigentümer der Bundeswasserstraßen verpflichtet sei, über die widmungsgemäße Benutzung hinaus den so genannten wasserrechtlichen Gemeingebrauch und damit den Zutritt zu den Schleusenanlagen und Liegeplätzen zu dulden. Aufgrund dessen könne der Schluss des Verwaltungsgerichts Hannover von einer Anstaltsgewalt des Bundes auf eine Sachherrschaft über den abgelagerten Sonderabfall nicht überzeugen; denn diese Anstaltsgewalt werde von den angeführten Betretungsrechten überlagert.

II

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einer fehlerhaften Auslegung von Bundesrecht; denn die Klägerin war mangels allgemeiner Betretungsrechte an den betroffenen Grundstücken Abfallbesitzerin (1.). Dies hat zur Folge, dass sie nach den einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften für die Kosten der Abfallentsorgung in Anspruch genommen werden durfte (2.).
1. Maßgeblich für die bundesrechtliche Beurteilung der Streitsache sind die zum Zeitpunkt der Ablagerung der Abfälle und deren Entsorgung geltenden Vorschriften des Abfallgesetzes - AbfG - vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410, berichtigt S. 1501), zuletzt geändert durch Art. 2 des Ausführungsgesetzes zum Basler Übereinkommen vom 30. September 1994 (BGBl I S. 2771). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG ist die Abfallentsorgung Aufgabe öffentlich-rechtlicher, nach Landesrecht zu bestimmender Körperschaften. Zu diesen gehörte seinerzeit für die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle die Landeshauptstadt Hannover. Die Abfallbesitzer sind nach § 3 Abs. 1 AbfG verpflichtet, ihre Abfälle den entsorgungspflichtigen Körperschaften zu überlassen. Diese können jedoch nach Maßgabe des § 3 Abs. 3 AbfG Abfälle von der Entsorgung ausschließen. Dann sind nach § 3 Abs. 4 AbfG die Abfallbesitzer selbst entsorgungspflichtig. Mit diesen bundesrechtlichen Vorgaben ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (grundlegend Urteil vom 11. Februar 1983, a.a.O. S. 10) der Kreis der Entsorgungspflichtigen abschließend festgelegt. Diese Bestimmungen und die darauf aufbauenden landesrechtlichen Regelungen bewirken zugleich eine Arbeitsteilung zwischen der zuständigen Körperschaft und dem Abfallbesitzer. Das Ablagern von Abfällen sowie die dafür erforderlichen Maßnahmen des Einsammelns, Beförderns, Behandelns und Lagerns (vgl. § 1 Abs. 2 AbfG) obliegen - mit der Möglichkeit des Ausschlusses nach § 3 Abs. 3 AbfG - der entsorgungspflichtigen Körperschaft, während der Abfallbesitzer regelmäßig in der Stufe vor der eigentlichen Abfallentsorgung in die Pflicht genommen wird, indem er die in seinem Besitz befindlichen Abfälle zusammenzutragen und entsprechend den landesrechtlichen Vorschriften in der dort bestimmten Art und Weise dem Entsorgungspflichtigen zu überlassen hat (BVerwG, a.a.O., sowie Urteil vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 7 C 58.96 - BVerwGE 106, 43 <45>). Ist kein Abfallbesitzer vorhanden, gehört das Zusammentragen zur Abfallentsorgung; darüber hinaus entfällt die Möglichkeit, die Entsorgungspflicht durch einen Ausschluss nach § 3 Abs. 3 AbfG auf einen Abfallbesitzer zu verlagern.
Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts war die Klägerin nach § 3 Abs. 1 AbfG Besitzerin der an den Schiffsanlegestellen abgelegten Abfälle und daher aus bundesrechtlicher Sicher nicht von der Entsorgungspflicht ausgeschlossen.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats, an die die gesetzliche Definition in § 3 Abs. 6 des inzwischen geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes anknüpft, ist für den Abfallbesitz ein Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft kennzeichnend (Urteil vom 11. Februar 1983, a.a.O. S. 11 f.; Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 31; Urteil vom 11. Dezember 1997, a.a.O. S. 46) Dieses Mindestmaß ist bei dem Eigentümer eines Grundstücks, auf dem sich Abfälle befinden, nur dann ausgeschlossen, wenn er die Fläche nicht dem Zugriff oder Zutritt Dritter entziehen kann, mit anderen Worten: wenn er mit seinem Grundstück durch Betretungsrechte der Allgemeinheit in Pflicht genommen wird. In diesem Fall würde die Bejahung des Abfallbesitzes beim Grundstückseigentümer die Opfergrenze überschreiten; denn die Kehrseite der Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG, die zur Hinnahme solcher Betretungsrechte zwingt, ist notwendigerweise die Pflicht der Allgemeinheit, die Folgen damit einhergehender rechtswidriger Übergriffe auf sich zu nehmen. Aus diesem Grund hat der Senat in Übereinstimmung mit der Entstehungsgeschichte des Abfallgesetzes (vgl. BTDrucks VI/3154 S. 2) entschieden, dass das Zusammentragen von in Wald und Flur fortgeworfenen Abfällen wegen der gesetzlich gewährleisteten freien Zugänglichkeit dieser Grundstücke nicht Sache der Land- und Forstwirte ist, sondern zu der den öffentlich-rechtlichen Körperschaften obliegenden Abfallentsorgungspflicht gehört (vgl. Urteil vom 11. Februar 1983, a.a.O.).
Ein vergleichbares allgemeines Betretungsrecht, das den Abfallbesitz der Klägerin als Grundstückseigentümerin ausschlösse, besteht an den hier betroffenen Ufergrundstücken nicht. Zwar begründet § 5 Satz 1 des Bundeswasserstraßengesetzes - WaStrG - für jedermann das Recht, Bundeswasserstraßen mit Wasserfahrzeugen zu befahren, und diese Befugnis schließt das Recht ein, zu diesem Zweck die Ufergrundstücke einschließlich der nach § 1 Abs. 4 WaStrG als Bestandteil der Bundeswasserstraße geltenden Grundstücke der Klägerin zu betreten. Dieses gesetzliche Betretungsrecht ist jedoch gerade kein allgemeines, sondern am gesetzlichen Widmungszweck (Schifffahrt) orientiert. Auch der landeswasserrechtliche Gemeingebrauch - im vorliegenden Fall ist § 73 des Niedersächsischen Wassergesetzes - NWG - einschlägig, der nach § 23 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - für oberirdische Gewässer allgemein und damit auch für Bundeswasserstraßen gilt - lässt nicht das für den Abfallbesitz erforderliche Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft der Klägerin entfallen. Auch wenn dieser Gemeingebrauch das zulassungsfreie Recht umfassen dürfte, Gewässerufer zum Naturgenuss oder gänzlich zweckfrei zu betreten, führt dies in diesem Zusammenhang nicht weiter; denn hier geht es nicht um den Uferzugang in freier Natur, sondern um das Betreten bundeseigener Schifffahrtsanlagen, nämlich eines Schleusen- und eines Hafengeländes, zu denen die betroffenen Schiffsanlegestellen gehören. Dies sind öffentliche Einrichtungen, die schon zur Aufrechterhaltung ihrer Zweckbestimmung keinem allgemeinen Betretungsrecht unterliegen können, sondern einem Betriebsreglement gehorchen (zu Schleusen vgl. Urteil vom 4. Juli 1969 - BVerwG 7 C 26.65 - BVerwGE 32, 299 <302>; Urteil vom 7. Januar 1972 - BVerwG 4 C 49.68 - BVerwGE 39, 235). Solche am Betriebszweck orientierten Regelungen begründen einen Anspruch auf Benutzung und damit auf Betreten allenfalls im Rahmen des Zwecks der Einrichtung. Darüber hinausgehende eigenständige Betretungsrechte gibt es nicht; insoweit handelt es sich um freiwillige Gewährungen des Trägers der Einrichtung. Dass die Klägerin - entgegen der Auffassung der vom Vertreter des Bundesinteresses zitierten Bundesministerien - dies offenbar ebenso sieht, ergibt sich insbesondere daraus, dass sie Schilder aufgestellt hat, mit denen sie den Zutritt zu den Betriebsgrundstücken grundsätzlich untersagt und davon lediglich Ausnahmen zulässt.
Verfehlt ist die Heranziehung naturschutzrechtlicher Vorschriften zur Begründung eines allgemeinen Betretungsrechts. Die Pflicht des Bundes, in seinem Eigentum stehende Ufergrundstücke für die Erholung der Bevölkerung bereitzustellen, wird schon im Gesetz selbst im Hinblick auf eine öffentliche Zweckbindung der Grundstücke beschränkt (vgl. § 28 BNatSchG a.F. sowie § 57 Abs. 1 BNatSchG n.F.). Dass diese Pflicht jedenfalls nicht das Betriebsgelände von bundeseigenen Schifffahrtsanlagen betreffen kann, liegt auf der Hand; denn es handelt sich nicht um Ufergrundstücke, die sich von ihrer - natürlichen - Beschaffenheit her für die Erholung der Bevölkerung eignen.
Besteht somit kein allgemeines, gesetzliches Betretungsrecht an den betroffenen Grundstücken, sondern nur eine dem vorrangigen Zweck der Schifffahrtseinrichtungen untergeordnete freiwillige Gewährung des Zutritts für Fußgänger und Radfahrer durch die Klägerin, gibt es auch kein Sonderopfer des Grundstückseigentümers, dem durch die Verneinung des Abfallbesitzes Rechnung getragen werden müsste. Gerade weil die Klägerin den Zutritt zu den Grundstücken reglementieren kann, hat sie die für den Abfallbesitz erforderliche Sachherrschaft. Nur dieses Ergebnis ist im Übrigen im Hinblick auf den Umstand sachgerecht, dass auf den Grundstücken auch, wenn nicht sogar vornehmlich Abfälle von Benutzern der Schifffahrtsanlagen abgelegt werden, also von Personen, deren Zutritt durch die Widmung der Anlage gezielt herbeigeführt wird. Vor diesem Hintergrund wäre es schwerlich vertretbar, den Träger der Einrichtung durch die Verneinung des Abfallbesitzes aus sämtlichen abfallrechtlichen Verpflichtungen zu entlassen.
2. Als Abfallbesitzerin durfte die Klägerin nach den maßgeblichen landesrechtlichen Bestimmungen auch zu den Kosten der im Wege der Ersatzvornahme durchgeführten Abfallentsorgung herangezogen werden, sodass das Verwaltungsgericht ihre dagegen erhobene Klage zu Recht abgewiesen hat. Da das Oberverwaltungsgericht diese landesrechtlichen Bestimmungen nicht angewendet hat, macht der Senat von seiner sich daraus ergebenden Befugnis Gebrauch, das Landesrecht selbst auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 C 6.95 - BVerwGE 104, 1 <6>; stRspr) und in der Sache abschließend zu entscheiden.
Nach § 11 Abs. 2 des Niedersächsischen Abfallgesetzes - NdsAbfG - sind Abfälle, die auf Grundstücken verbotswidrig lagern, die nicht unter § 10 Abs. 1 NdsAbfG fallen, der entsorgungspflichtigen Körperschaft, zu deren Gebiet das Grundstück gehört, nach Maßgabe ihrer Abfallsatzung von der Besitzerin oder dem Besitzer des Grundstücks zur Entsorgung zu überlassen, wenn Maßnahmen gegen die verursachende Person nicht hinreichend Erfolg versprechend sind und keine andere Person aufgrund eines bestehenden Rechtsverhältnisses zur Überlassung verpflichtet ist. Die in Bezug genommene Vorschrift des § 10 Abs. 1 NdsAbfG betrifft Abfälle, die im Wald oder in der übrigen freien Landschaft verbotswidrig lagern, also auf Grundstücken, die - anders als die der Klägerin - nach den oben herausgearbeiteten Grundsätzen nicht die für den Abfallbesitz erforderliche Herrschaftsbeziehung vermitteln. Demzufolge war die Klägerin nach niedersächsischem Abfallrecht grundsätzlich verpflichtet, die Abfälle der entsorgungspflichtigen Landeshauptstadt Hannover zu überlassen. Wie sie dieser Pflicht nachzukommen hatte, ergibt sich aus den Bestimmungen der Abfallsatzung der Landeshauptstadt Hannover vom 11. März 1993/16. Dezember 1993 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hannover S. 941), auf die § 11 Abs. 2 NdsAbfG verweist. Diese Satzung schließt nach ihrem § 4 Abs. 3 Nr. 7 Sonderabfallkleinmengen vom Einsammeln und Befördern durch die Stadt aus. Sonderabfallkleinmengen sind nach § 22 Abs. 2 der Satzung bewegliche Sachen aus gewerblichen oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmen oder öffentlichen Einrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 2 AbfG, deren sich der Besitzer entledigen will, soweit bei ihm davon jährlich nicht mehr als 500 kg anfallen. Um solche Abfälle handelte es sich hier. Diese mussten nach § 22 Abs. 3 Satz 2 der Satzung auf der Zentraldeponie abgeliefert werden.
War die Klägerin demnach verpflichtet, die im Wege der Ersatzvornahme entsorgten Stoffe der Funktionsvorgängerin des Beklagten auf der Zentraldeponie zu übergeben, durfte sie nach § 66 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die Gefahrenabwehr - NGefAG - für die Kosten der Ersatzvornahme herangezogen werden.
Die angegriffenen Bescheide sind auch nicht etwa deswegen rechtswidrig, weil die Landeshauptstadt Hannover gehindert gewesen wäre, gegen die Klägerin ordnungsbehördlich vorzugehen. Die Maßnahmen der Landeshauptstadt Hannover greifen nicht in die hoheitliche Tätigkeit ein, welche die Klägerin durch ihre Wasser- und Schifffahrtsbehörden wahrnimmt; denn die Heranziehung der Klägerin knüpft an ihre tatsächliche Sachherrschaft über die betroffenen Grundstücke an. Dass diese Sachherrschaft Folge der ihr gesetzlich übertragenen Zuständigkeiten ist, ändert nichts daran, dass die Abfallentsorgungspflicht die hoheitliche Tätigkeit nicht unmittelbar berührt. Das gilt auch für die durchgeführte Ersatzvornahme und den daran anknüpfenden Kostenbescheid. Anhaltspunkte dafür, dass derartige Kostenbescheide grundsätzlich nicht gegen Körperschaften des öffentlichen Rechts erlassen werden können, ergeben sich aus § 66 Abs. 1 NGefAG nicht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.