1 Die Antragstellerin, eine Stadt in Bayern, begehrt Eilrechtsschutz gegen einen Bescheid, der sie zur Duldung von Vorarbeiten für die Planung einer Höchstspannungsleitung verpflichtet.

2 Die Beigeladene ist Vorhabenträgerin für den Neubau der 380 kV Höchstspannungsleitung Raitersaich - Ludersheim - Sittling - Altheim (sog. Juraleitung). Das Vorhaben ist als Nr. 41 der Anlage zum Bundesbedarfsplangesetz in den Bedarfsplan nach § 1 Abs. 1 BBPlG aufgenommen und als Pilotprojekt für Erdkabel zur Höchstspannungs-Drehstrom-Übertragung im Sinne von § 2 Abs. 6 BBPlG gekennzeichnet. Das Raumordnungsverfahren wurde mit landesplanerischer Beurteilung vom 30. Juni 2022 abgeschlossen. Auf dem Gebiet der Antragstellerin soll die Leitung als Erdkabel verlegt werden.

3 Mit Bescheid vom 19. April 2023 ordnete die Regierung von Mittelfranken unter anderem die Duldung von Kleinrammbohrungen, schweren Rammsondierungen, Kernbohrungen sowie der Errichtung und des fünfjährigen Betriebs zweier Grundwassermessstellen nebst notwendigen Zuwegungen, Arbeits- und Abstellflächen auf Grundstücken der Antragstellerin an.

4 Die Antragstellerin hat hiergegen Klage erhoben und um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Die Duldungsanordnung erfasse zu Unrecht auch ein Grundstück außerhalb des im Raumordnungsverfahren betrachteten Trassenkorridors. Zudem fehle es an den erforderlichen fachrechtlichen Genehmigungen sowie der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen.

5 Der Antragsgegner und die Beigeladene treten dem Antrag entgegen.

6 Über den Antrag entscheidet das Bundesverwaltungsgericht, weil die Duldungsanordnung der Vorbereitung der Planfeststellung eines nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i. V. m. § 6 Satz 1 BBPlG und Nr. 41 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG in die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fallenden Vorhabens dient (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 4 VR 4.20 - juris Rn. 6).

7 A. Der Antrag ist statthaft (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 5 Satz 1 VwGO i. V. m. § 44 Abs. 4 Satz 1 EnWG) und auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin antragsbefugt. Als kommunale Gebietskörperschaft genießt sie zwar nicht den Schutz des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Sie kann aber wie ein privater Grundeigentümer geltend machen, die Inanspruchnahme ihres einfachrechtlich geschützten Eigentums verletze sie in ihren Rechten (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 14.18 - BVerwGE 166, 171 Rn. 15 m. w. N.).

8 B. Der Antrag ist unbegründet.

9 Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin aus. Das bereits durch die gesetzliche Regelung des § 44 Abs. 4 Satz 1 EnWG betonte öffentliche Interesse und das private Interesse der Beigeladenen an der Vollziehung der Duldungsanordnung überwiegen das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage. Die Duldungsanordnung erweist sich nach der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung - vorbehaltlich des fünfjährigen Duldungszeitraums für die Grundwassermessstellen - voraussichtlich als rechtmäßig.

10 Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 EnWG haben Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte zur Vorbereitung der Planung und der Baudurchführung eines Vorhabens oder von Unterhaltungsmaßnahmen notwendige Vermessungen, Boden- und Grundwasseruntersuchungen einschließlich der vorübergehenden Anbringung von Markierungszeichen, bauvorbereitende Maßnahmen zur bodenschonenden Bauausführung, Kampfmitteluntersuchungen und archäologische Voruntersuchungen einschließlich erforderlicher Bergungsmaßnahmen sowie sonstige Vorarbeiten durch den Träger des Vorhabens oder von ihm Beauftragte zu dulden. Auf Antrag des Trägers des Vorhabens soll die Planfeststellungsbehörde die Duldung der Vorarbeiten anordnen (§ 44 Abs. 2 Satz 2 EnWG). Diese Voraussetzungen liegen vor.

11 Die zu duldenden Maßnahmen sind Vorarbeiten im Sinne von § 44 Abs. 1 EnWG. Sie dienen zur Erkundung der Boden- und Grundwasserverhältnisse in einem Bereich, in dem nach derzeitigem Planungsstand ein Erdkabel für eine Hochspannungsleitung gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 4 EnWG verlegt werden soll.

12 1. Die Duldungsanordnung durfte auf das Grundstück Gemarkung G., Flurstück-Nr. ..., erstreckt werden, obwohl es außerhalb des im Raumordnungsverfahren betrachteten Trassenkorridors liegt. Mit ihrer Rüge, insoweit fehle es an einem Antrag auf Durchführung eines (ergänzenden) Raumordnungsverfahrens, dringt die Antragstellerin nicht durch.

13 Eine Duldungsanordnung nach § 44 Abs. 2 Satz 2 EnWG setzt weder voraus, dass das Raumordnungsverfahren bei ihrem Erlass schon abgeschlossen ist, noch folgt aus dem Abschluss des Raumordnungsverfahrens, dass Grundstücke außerhalb des Trassenkorridors nachträglich nicht in die Vorbereitung der Planung, etwa für Trassenalternativen, einbezogen werden dürfen. Soweit erforderlich muss die Prüfung der Raumverträglichkeit in solchen Fällen vor der Zulassungsentscheidung nachgeholt werden. Für die Ausarbeitung der Antragsunterlagen, die der Planfeststellung vorausgeht, aber kein Teil des Planfeststellungsverfahrens ist, ist die zeitliche Abfolge von Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren dagegen ohne Belang. Eine Sperrwirkung des Raumordnungsverfahrens für die erforderlichen Vorarbeiten der Planfeststellung würde zu nicht hinnehmbaren Verzögerungen der Planungsprozesse führen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Oktober 2020 - 7 VR 4.20 - Buchholz 442.09 § 17 AEG Nr. 2 Rn. 11 f. und vom 17. Februar 2020 - 4 VR 1.20 - Buchholz 451.17 § 44 EnWG Nr. 2 Rn. 16 f.). Auch der - überdies erst nach Ablauf der Frist des § 44 Abs. 4 Satz 2 EnWG erhobene - Einwand der Antragstellerin, das Raumordnungsverfahren müsse insgesamt neu durchgeführt werden, weil Nebenanlagen (Kabelübergangsanlagen, Umspannwerke etc.) nicht berücksichtigt worden seien, ist daher unerheblich.

14 2. Die für die Vorarbeiten erforderlichen fachrechtlichen Erlaubnisse etc. mussten bei Erlass der Duldungsanordnung nicht vorliegen. Der Regelungsgehalt einer Duldungsanordnung erschöpft sich in der Überwindung entgegenstehender Eigentümerrechte. Eine Konzentrationswirkung kommt ihr nicht zu; sie ersetzt nicht die nach anderen Fachgesetzen für die Vornahme der Vorarbeiten erforderlichen Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen. Die fachrechtliche Beurteilung der geplanten Vorarbeiten ist nur insoweit von Bedeutung, als die Duldungsanordnung ins Leere geht und zur Erreichung ihres Zwecks ungeeignet ist, wenn bereits mit hinreichender Gewissheit davon auszugehen ist, dass der Durchführung der Maßnahmen auf Dauer fachgesetzliche Hinderungsgründe entgegenstehen. Dafür ist hier nichts substantiiert vorgetragen oder sonst ersichtlich. Die Erteilung der erforderlichen fachrechtlichen Entscheidungen ist danach nicht ausgeschlossen. Das reicht für den Erlass einer Duldungsanordnung aus, weitere Ermittlungen waren nicht veranlasst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2020 - 4 VR 4.20 - juris Rn. 28 ff. m. w. N.).

15 3. Die Vorarbeiten sind notwendig. Das ist dann der Fall, wenn sie zur Ermittlung der Planungsgrundlagen erforderlich und verhältnismäßig sind (BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 2020 - 4 VR 1.20 - Buchholz 451.17 § 44 EnWG Nr. 2 Rn. 21 m. w. N.).

16 a) Das trifft auf die Bodenaufschlüsse in Form von Kleinrammbohrungen, schweren Rammsondierungen und Kernbohrungen zu.

17 (1) Die Bohrungen dienen der Baugrunderkundung und -bewertung in Bereichen, in denen ein Erdkabel verlegt werden soll. Mit ihnen werden Erkenntnisse über die bodenphysikalischen Eigenschaften des Untergrundes gewonnen und notwendige Berechnungskennwerte für die unterirdischen Leitungsbauten ermittelt.

18 Auf eine genaue Zuordnung der Maßnahmen zur Vorbereitung der Planung oder der Baudurchführung kommt es nicht an. Gerade die mit Boden- und Grundwasseruntersuchungen ermittelten Parameter lassen sich nicht trennscharf einzelnen Phasen zuordnen. Die Untersuchungen mögen daher auch Erkenntnisse für die Vorbereitung der Baudurchführung liefern (vgl. Duldungsanordnung, S. 18). Primär dienen sie aber der Vorbereitung der Planung. Für die Festlegung des konkreten Trassenverlaufs sind Erkenntnisse über die Beschaffenheit des Baugrundes unverzichtbar. Ob - wie die Antragstellerin meint - eine Duldungspflicht für Vorarbeiten zur Vorbereitung der Baudurchführung einen fortgeschrittenen Planungsstand voraussetzt, kann daher offenbleiben.

19 (2) Die Antragstellerin macht unter Bezugnahme auf eine gutachterliche Stellungnahme des Büros für Geophysik Prof. Dr. Dr. habil. Ernstson vom 16. Mai 2023 methodische Defizite bei der Festlegung der Maßnahmen zur Baugrunderkundung geltend. Insbesondere rügt sie die Anwendung veralteter Methoden, die fehlende Auswertung offizieller geologischer Karten und des Digitalen Geländemodells (DGM 1) sowie eine unzureichende fachliche Begründung für das Erkundungsprogramm. Die erforderlichen Erkenntnisse könnten mittels geophysikalischer Verfahren weitgehend ohne, jedenfalls aber mit erheblich weniger invasiven Maßnahmen gewonnen werden. Mit dieser Kritik dringt sie nicht durch.

20 Eine Baugrunderkundung allein mithilfe geophysikalischer Verfahren scheidet aus. Sie werden nur als Ergänzung der aus Bohrungen oder Schürfen gewonnenen Erkenntnisse eingesetzt (vgl. Stellungnahme der IG Braunschweig GmbH vom 9. und 13. Juni 2023, jeweils S. 7). Gegenteiliges behauptet auch die Antragstellerin nicht. Das festgelegte Erkundungsprogramm wird in der Stellungnahme der Ingenieurgesellschaft für Bauwesen, Geologie und Umwelttechnik mbH Dr. Spang vom 23. Januar 2023 unter Verweis auf die Baugrundvoruntersuchung A070 Geologischer Bericht, Abschnitt A der Bernard Gruppe vom 3. Februar 2022 (gemeint ist ersichtlich der Abschnitt B-Nord, der den streitgegenständlichen Erdkabelabschnitt 'A Ost' umfasst) nachvollziehbar begründet. In die Baugrundvoruntersuchung sind unter anderem die Erkenntnisse aus umfangreichem Kartenmaterial und dem digitalen Geländemodell eingegangen; die angewandten technischen Normen, Regelwerke und Merkblätter sind im Einzelnen benannt (vgl. Baugrundvoruntersuchung, S. 10 f.). Sie empfiehlt bei einer Verlegung des Kabels in offener Bauweise Aufschlüsse alle 50 bis 200 m und bei Querungen im Horizontalbohrverfahren alle 50 bis 100 m (S. 29, 34). Auf dieser Grundlage sind direkte Aufschlussmaßnahmen und das Aufschlussraster von einem Aufschluss pro 50 m gewählt worden, weil für den jetzigen Trassenverlauf nur eine geringe Zahl aussagekräftiger Archivbohrungen vorliegt, Geländeform, Bewuchs und Oberboden nur eingeschränkte Aussagen zum Untergrund zulassen und die geologische Karte unterschiedliche Ablagerungsbedingungen sowie eine eiszeitliche Überprägung zeigt, was schnelle Änderungen der Baugrundverhältnisse und variierende Schichtmächtigkeiten möglich macht (Stellungnahme Ingenieurgesellschaft Dr. Spang vom 23. Januar 2023).

21 Weitergehender Ausführungen bedarf es nicht. Die Auffassung der Antragstellerin, auch die Positionierung der Bohrpunkte müsse im Einzelnen näher erläutert werden, überspannt die Anforderungen, die an die Begründung eines Erkundungsprogramms zu stellen sind. Sind die Notwendigkeit von Bodenaufschlüssen und das gewählte Aufschlussraster fachlich begründet, erstreckt sich dies grundsätzlich auch auf die einzelnen Aufschlüsse. Die exakten Bohransatzpunkte werden zudem entsprechend den Bedingungen vor Ort (Vegetation, Topographie, unterirdische Leitungen etc.) und unter größtmöglicher Schonung von Gehölzen etc. und privater Grundstücke festgelegt. Auf den Vortrag der Antragstellerin, bei anderen Vorhaben seien im Einzelfall Bohrpunkte verlegt oder die Bohrungen durch andere Maßnahmen ersetzt worden, kommt es insoweit nicht an.

22 (3) Die Bohrungen sind verhältnismäßig. Sie beschränken sich jeweils auf einen kurzen Zeitraum (vgl. undatierte Stellungnahme Ingenieurbüro Dr. Spang, Anlage zum Schriftsatz der Beigeladenen vom 19. Juni 2023). Nach Abschluss der Arbeiten müssen die Bohrlöcher und Sondierungspunkte verfüllt und der Ausgangszustand wiederhergestellt werden.

23 b) Die Errichtung der Grundwassermessstellen auf den Grundstücken Gemarkung P., Flurstück-Nr. ..., und Gemarkung G., Flurstück-Nr. ..., ist notwendig.

24 (1) Die Grundwassermessstellen sind sowohl zur Vorbereitung der Planung als auch der Baudurchführung erforderlich. Mit ihnen sollen der Wasserdrang, die Strömungsrichtung, die Grundwassertiefe sowie mögliche Pegelveränderungen ermittelt werden. Durch Pumpversuche wird außerdem die Aquiferergiebigkeit gemessen und über einen längeren Zeitraum der mittlere höchste Grundwasserstand bestimmt.

25 (2) Der Einwand, die Daten könnten auch durch Rückgriff auf das öffentliche Messstellennetz erlangt werden, überzeugt nicht. Die Grundwassermessstellen dienen der Planung der konkreten Querungsverfahren der Erdkabeltrasse und müssen daher unmittelbar im Projektgebiet liegen. Die nächstgelegenen öffentlichen Messstellen sind mehr als 100 m vom Projektgebiet entfernt (Stellungnahme der IG Braunschweig GmbH vom 9. und 13. Juni 2023, jeweils S. 12). Zudem sollen die Grundwassermessstellen Daten aus oberflächennahen wasserführenden Schichten in einer Tiefe von etwa 15 m erfassen, weil die Leitung voraussichtlich in diesem Bereich mittels HDD-Bohrung verlegt werden soll (a. a. O. S. 9). Demgegenüber dient das öffentliche Messstellennetz dem Monitoring deutlich tiefer liegender Grundwasserstockwerke und ist auch aus diesem Grund nicht geeignet, die Grundwassermessstellen auf den Grundstücken der Antragstellerin zu ersetzen.

26 Der Erforderlichkeit der Messstellen steht nicht entgegen, dass sie angesichts der geologischen Verhältnisse vor Ort möglicherweise vorübergehend oder über den gesamten Betriebszeitraum trockenstehen. Auch dies wäre ein tragfähiges und verwertbares Untersuchungsergebnis.

27 (3) Die Grundwassermessstellen dürfen über einen Zeitraum von mehreren Jahren betrieben werden. Ob der angeordnete Duldungszeitraum von fünf Jahren rechtmäßig ist, bedarf keiner abschließenden Klärung im Eilverfahren. Nach den Stellungnahmen der Ingenieurgesellschaft mbH Dr. Spang vom 6. Februar 2023 (S. 2) und der IG Braunschweig GmbH vom 9. und 13. Juni 2023 (jeweils S. 13) ist eine Mindestbetriebsdauer von mehr als zwei bzw. von drei Jahren notwendig, um verlässliche Daten zu erhalten. Substanzielle Einwände hiergegen hat die Antragstellerin nicht erhoben. Jedenfalls insoweit ist der Zeitraum ausreichend begründet. Dies trägt eine Abwägungsentscheidung zu Lasten der Antragstellerin. Ob - wie die Beigeladene meint - die Grundwassermessstellen auch dann noch auf der Grundlage von § 44 EnWG betrieben werden dürften und geduldet werden müssten, wenn der Planfeststellungsbeschluss wie geplant vor Ablauf des fünfjährigen Duldungszeitraums erlassen wird, kann dahinstehen. Hierauf kommt es für die Interessenabwägung im Eilverfahren nicht an.

28 (4) Im Übrigen erweisen sich Errichtung und Betrieb der Grundwassermessstellen angesichts ihrer geringen Eingriffsintensität als verhältnismäßig (vgl. auch BVerwG, Beschlüsse vom 27. Oktober 2020 - 7 VR 4.20 - UPR 2021, 189 Rn. 18 und vom 21. März 2022 - 7 VR 1.22 - juris Rn. 13 f.). Die Messstellen bestehen aus einem im Bohrloch (Bohrdurchmesser ca. 320 mm) zentrierten Kunststoffrohr mit Datenlogger; sie werden aus Material mit Trinkwasserzulassung hergestellt und durch einen Anfahrschutz gesichert (Duldungsanordnung, Ziffer 1.7 S. 3). Die Befürchtung der Antragstellerin, die Grundstücke würden über den gesamten Zeitraum als Ablagefläche für Materialien, Fahrzeuge und Werkzeuge genutzt, ist unbegründet. Nach Ziffer 1.8 der Duldungsanordnung dürfen nur die für die jeweiligen Arbeiten erforderlichen Geräte, Begleitfahrzeuge, Werkzeuge und Materialien an- und abtransportiert sowie zwischengelagert werden. Eine dauerhafte Inanspruchnahme zu Lagerzwecken ist danach nicht zugelassen. Das Auslesen der Datenlogger und eventuell erforderliche weitere Grundwasserproben mithilfe einer tragbaren Tauchpumpe dauern wenige Stunden. Nach Ablauf des Duldungszeitraums müssen die Grundwassermessstellen ordnungsgemäß wieder verfüllt und der Ausgangszustand der Messpunkte hergestellt werden (Duldungsanordnung, Ziffer 1.7 S. 3 f.).

29 Soweit die Antragstellerin geltend macht, das Grundstück Gemarkung G., Flurstück-Nr. ..., solle im Rahmen einer Bauleitplanung als Fläche für naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden, ist schon nicht dargetan oder erkennbar, warum die Grundwassermessstelle dem entgegenstehen sollte.

30 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 34.2.6 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.