I

Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderung eines Flurbereinigungsplans durch eine Satzung der Antragsgegnerin.
Der Antragsteller ist ein Landwirt, dessen Betrieb sich auf den Flurstücken ... und ... der Gemarkung L. befindet. Er ist Nachbar der Firma H., die auf dem Flurstück ... dieser Gemarkung eine Asphaltmischanlage betreibt. Seit mehr als 10 Jahren benutzt die Firma H. dazu auch Teilflächen der Flurstücke ... und ... Die zuletzt genannten Flurstücke sind im Wegebestandsverzeichnis der Antragsgegnerin als Teile von öffentlichen Feld- und Waldwegen aufgeführt. Nach den Angaben der Antragsgegnerin werden beide Flurstücke nicht mehr als öffentliche Wege benutzt. Nur dem Antragsteller dient das Flurstück ... zum Teil noch als Zufahrt zu den auf seinem Flurstück ... gelegenen Gebäuden. In einer Vereinbarung vom 30. November 1987 verzichtete der Antragsteller darüber hinaus gegenüber der Firma H. gegen eine jährliche Entschädigung von 100 DM auf die Nutzung des Flurstücks ... als Zufahrt zu seinem als landwirtschaftliche Anbaufläche genutzten Flurstück ...; in der Vereinbarung heißt es, er benutze künftig als Zufahrt zu diesem Grundstück "die geradlinige Verbindung vom Weg 232 nach Norden".
Die Flurstücke ... und ... sowie ein weiteres Flurstück ..., das nicht Gegenstand des Normenkontrollantrags geworden ist, sind im Flurbereinigungsplan Teil II der Flurbereinigung L. vom 29. November 1978, der am 30. November 1979 von der Flurbereinigungsdirektion A. genehmigt wurde, wie folgt verzeichnet:
"M. gemeinschaftliche und öffentliche Anlagen
I - Straßen und Wege
1 - Eigentum
Es verbleiben oder werden:
...
1.4 - Eigentum der Gemeinde E. die Ortsstraßen in L.:
Flurstücke ...
1.5 - Eigentum der Gemeinde E. die öffentlichen Feld- und Waldwege:
Flurstücke ...
...
Die Gemeinde kann über das Eigentum an den Straßen und Wegen nur in Übereinstimmung mit den Interessen der an der Flurbereinigung beteiligten Grundeigentümer oder deren Nachfolger verfügen.
2. - Straßenbaulast, Gemeingebrauch und Widmung
...
b - Der Gemeingebrauch der öffentlichen Straßen und Wege richtet sich nach den straßen- und wegerechtlichen Bestimmungen.
Die Benutzung der von der Teilnehmergemeinschaft ausgebauten öffentlichen Feld- und Waldwege darf außer Gewichts- und Geschwindigkeitsbeschränkungen, die zum Schutze der Wege notwendig sind, nicht eingeschränkt werden.
...
d - Soweit die vorgenannten Straßen und Wege im Zuge des Flurbereinigungsverfahrens ausgewiesen und noch nicht gesondert gewidmet sind, werden sie nach Maßgabe der in Abschnitt M I Ziff. 1.3 - 1.9 getroffenen Regelung hiermit zu den jeweiligen Straßenklassen gewidmet.
...
O. Festsetzungen mit der Wirkung von Gemeindesatzungen
Die Festsetzungen in den Abschnitten M und N haben nach § 58 Abs. 4 FlurbG die Wirkung von Gemeindesatzungen.
..."
In den letzten Jahren kam es zwischen dem Antragsteller und der Firma H. zu Unstimmigkeiten. Der Antragsteller verlangte von der Firma H. die Räumung der Flurstücke ... und ... Die Firma H. ihrerseits beantragte bei der Antragsgegnerin den Erwerb der von ihr genutzten Teilflächen dieser Flurstücke.
Am 3. Mai 2000 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin das Flurstück ... vollständig, das Flurstück ... in einer Länge von 145 m und das Flurstück ... in einer Länge von 27 m gemäß Art. 8 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes (BayStrWG) mangels Verkehrsbedeutung einzuziehen. Zugleich beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine Satzung, deren § 1 folgenden Wortlaut hat:
"§ 1
Änderung des Textteils zum Flurbereinigungsplan L.
Abschnitt M I Nr. 1.4 und 1.5 des Textteils zum Flurbereinigungsplan Teil II vom 30. November 1979 wird dahin geändert, als das Grundstück Fl.Nr. ... vollständig und die Fl.Nr. ... und ... teilweise aufgrund eines Verfahrens nach den Bestimmungen des Bayer. Straßen- und Wegegesetzes aus dem Flurbereinigungsplan herausgenommen werden."
Nach Erteilung der Genehmigung durch das Landratsamt A. machte die Antragsgegnerin die Satzung sowie - getrennt davon - die beabsichtigte Einziehung der dort genannten Flurstücke in ihrem Mitteilungsblatt vom 30. Mai 2000 öffentlich bekannt.
Der Antragsteller hat daraufhin am 9. Juni 2000 gegen diese Satzung einen Normenkontrollantrag gestellt. Nachdem der angerufene Bayerische Verwaltungsgerichtshof zu erkennen gegeben hatte, dass hinsichtlich der Bestimmtheit der Satzung Bedenken bestehen könnten, änderte die Antragsgegnerin ihre Satzung nach Beschlussfassung des Gemeinderats vom 6. März 2001 wie folgt:
"1. Satzung
vom 15.03.2001
zur Änderung der Satzung vom 30.05.2000
§ 1
Änderung des Textteils zum Flurbereinigungsplan L.
§ 1 der Satzung wird wie folgt ergänzt:
Aus dem Flurbereinigungsplan herausgenommen wird
a) das Grundstück Fl.Nr. ... Gemarkung L. in vollem Umfang
b) das Grundstück Fl.Nr. ... Gemarkung L. in einer Länge von 147 m und das Grundstück Fl.Nr. ... Gemarkung L. in einer Länge von 24 - 32 m wie im beigefügten Lageplan vom 09.11.1999 schraffiert eingezeichnet.
Der Lageplan vom 19.11.1999 ist Bestandteil dieser Satzung.
§ 2
Diese Satzung tritt eine Woche nach ihrer Bekanntmachung in Kraft."
Die Änderungssatzung wurde vom Landratsamt A. mit Bescheid vom 13. März 2001 genehmigt und von der Antragsgegnerin im Mitteilungsblatt vom 15. März 2001 öffentlich bekannt gemacht. Der Antragsteller hat seinen Normenkontrollantrag nach Erlass der Änderungssatzung aufrechterhalten und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Er werde durch die Satzung in seinem Recht auf wertgleiche Abfindung nach § 44 des Flurbereinigungsgesetzes (FlurbG) verletzt. Die beim Erlass des Flurbereinigungsplans ursprünglich maßgebenden landeskulturellen Belange seien nicht hinfällig geworden. Der Weg auf dem Flurstück ... diene weiterhin der Erschließung seiner nördlich gelegenen Grundstücke. Gegenleistung für den Landabzug nach § 47 FlurbG sei die bessere Erschließung der Abfindungsgrundstücke und die Entlastung der Straßen vom überörtlichen Verkehr gewesen. Durch den nachträglichen Wegfall des Erschließungsvorteils werde die Frage der wertgleichen Abfindung neu aufgeworfen. In Sonderheit gelte das für das Flurstück ..., für das - anders als für das Flurstück ... - von der Antragsgegnerin keine Wegegrundstücke als Einlage eingebracht worden seien.
Der Antragsteller hat beantragt,
die Satzung zur Änderung des Flurbereinigungsplans L. vom 30. Mai 2000 in der Fassung der Änderungssatzung vom 15. März 2001 insoweit für nichtig zu erklären, als dort die Grundstücke Fl.Nr. ... und ... der Gemarkung L. enthalten sind.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller habe in den letzten zehn Jahren durch konkludentes Handeln zu erkennen gegeben, dass er die Wegeflächen für seinen Betrieb nicht mehr benötige. Die streitbefangenen Wegeflächen hätten auch keine anderweitige Verkehrsbedeutung mehr. Sie habe deshalb in Übereinstimmung mit den Interessen der an der Flurbereinigung beteiligten Grundeigentümer über die Wegegrundstücke verfügt. § 47 FlurbG sei nicht berührt, weil der Wertanteil für die beiden streitbefangenen Grundstücke bereits durch gemeindliche Einlage vorheriger Wege eingebracht worden sei. Der Wertausgleich sei also im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens erfolgt. Die Einziehung der Wege nach Art. 8 BayStrWG sei danach ebenfalls zulässig.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig, weil dem Antragsteller die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fehle. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung sei nicht ersichtlich, wenn § 58 Abs. 4 FlurbG und die Satzungsregelung verfassungskonform ausgelegt würden. Im vorliegenden Fall stehe eine beabsichtigte Einziehung von im Rahmen der Flurbereinigung geschaffenen öffentlichen Feld- und Waldwegen im Sinne von Art. 53 Nr. 1, Art. 54 BayStrWG im Streit. Die vorübergehende Zuständigkeitsverlagerung auf die Flurbereinigungsbehörde, die insoweit nach Art. 6 Abs. 6 Satz 1, Art. 7 Abs. 5 Satz 1 und Art. 8 Abs. 5 Satz 1 BayStrWG erfolgt sei und dem Prinzip der Konzentrationswirkung der Planfeststellung (vgl. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) entspreche, ändere aber nichts daran, dass die materiellen Anforderungen für die Widmung, Umstufung und Einziehung sich allein nach dem Landesstraßenrecht richteten. Mit dem materiellen Landesstraßenrecht erscheine es danach unvereinbar, den wegerechtlich erforderlichen Verwaltungsakten nach Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens gemäß § 58 Abs. 4 Satz 1 FlurbG die "Wirkung einer Gemeindesatzung" beizumessen mit der Folge, dass sie nur durch eine gemeindliche Änderungssatzung mit Zustimmung der Gemeindeaufsichtsbehörde geändert werden könnten. Art. 70 Abs. 1 GG erfordere, dass § 58 Abs. 4 FlurbG bei Statusentscheidungen nach Art. 6 bis 8 BayStrWG nach Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens nicht zur Anwendung komme. Nur in dieser Auslegung sei § 58 Abs. 4 FlurbG verfassungsgemäß, weil dem Bundesgesetzgeber ein Gesetzgebungsrecht in Bezug auf die dem Landesrecht unterliegenden Straßen und Wege nicht zustehe. Für den vorliegenden Fall bedeute dies: Mit ihrer Satzung zur Änderung des Flurbereinigungsplans habe die Antragsgegnerin das Ziel verfolgt, die Voraussetzungen für die beabsichtigte teilweise Einziehung der öffentlichen Feld- und Waldwege auf den Flurstücken ... und ... zu schaffen. Dem liege aber eine fehlerhafte Sicht der Rechtslage zugrunde, so dass auf diese Weise nur ein vermeintliches rechtliches Hindernis für die Einziehung beseitigt worden sei. Der Erlass der Satzung erweise sich damit als überflüssig, soweit ihr eine straßen- und wegerechtliche Funktion zugedacht gewesen sei. Sie gehe insoweit in die Leere. Dementsprechend könne der Antragsteller nicht mit Erfolg rügen, durch die Satzung werde die Erschließungssituation seiner Grundstücke nachteilig beeinträchtigt. Der Satzung komme eine wegerechtliche Wirkung nicht zu. Dahingestellt bleiben könne, ob der Satzung privatrechtsgestaltende Bedeutung im Hinblick auf die mit der Flurbereinigung verbundene Neueinteilung der Feldmark zuzuerkennen sei. Der Antragsteller habe dazu nichts Substantielles vorgetragen. Sein Hinweis, er werde nachträglich in seinem Recht auf wertgleiche Abfindung verletzt, sei ebenso wenig geeignet, einen Rechtsnachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO darzutun, weil sein Vortrag unsubstantiiert sei.
Selbst wenn man eine Antragsbefugnis unterstelle, wäre der Normenkontrollantrag auch unbegründet. Die Satzung sei in formeller und materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. § 58 Abs. 4 FlurbG lege nicht fest, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde Satzungen zur Änderung eines Flurbereinigungsplans erlassen könne. Mangels gesetzlich festgelegter Maßstäbe entscheide die Gemeinde in der Sache selbst und eigenverantwortlich darüber, mit welchem Inhalt, zu welchem Zweck und in welchem Umfang sie von ihrem Änderungsrecht Gebrauch mache. Danach würde die Antragsgegnerin, unterstellt eine Satzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG wäre als Voraussetzung einer Einziehung erforderlich, über einen breiten Regelungsspielraum verfügen. Eine Begrenzung dieses Spielraums könne keinesfalls weiter gehen als die Entscheidung über die Einziehung selbst, die mit der Satzung ermöglicht werden solle. Die wegerechtlichen Voraussetzungen für die beabsichtigte Einziehung seien jedoch gegeben. Aus den von der Antragsgegnerin beigebrachten Unterlagen ergebe sich, dass die Grundstücke des Antragstellers im Falle der Einziehung der Wegeflächen weiterhin hinreichend erschlossen blieben.
Gegen dieses Urteil wendet sich der Antragsteller mit der vom Senat zugelassenen Revision. Zu ihrer Begründung trägt er im Wesentlichen vor:
Bei der Schaffung von Wegen erschöpfe sich die Wirkung der Flurbereinigung nicht in der Widmung. Der Zweck der Flurbereinigung, nämlich die Neuordnung des ländlichen Raums, erfordere es nicht zwingend, dass die Flurbereinigungsbehörde einen Weg als öffentlichen Weg ausweise. Das Flurbereinigungsrecht stelle vielmehr primär darauf ab, dass die Grundstücke im Flurbereinigungsgebiet ausreichend erschlossen seien, wozu auch die Ausweisung von privaten Wegen ausreichen könne. Das Wegenetz bilde deswegen - unabhängig vom Straßenrecht - eine gemeinschaftliche Anlage, die im Interesse der Teilnehmer an der Flurbereinigung ausgewiesen werde und wofür die Teilnehmer im Rahmen der Landabfindung entschädigungslos Wertabzüge hinnehmen müssten. Den Wertabzügen stünden die Vorteile gegenüber, die rechtlich zwar keine Abfindung seien, wirtschaftlich aber als Werterhöhung den Abfindungsgrundstücken zugute kämen. Wenn das Eigentum insoweit im Flurbereinigungsplan ausdrücklich mit einer Verfügungsbeschränkung belegt sei, diene diese der Sicherung der Teilnehmerrechte an der gemeinschaftlichen Anlage. Eine Einziehung beende lediglich die Öffentlichkeit der Wege, nicht aber deren besondere Qualität als gemeinschaftliche Anlage. Diese Qualität sei aus dem Flurbereinigungsrecht herzuleiten und stehe ohne eine Änderungssatzung nicht zur Disposition des Eigentümers. Nicht geklärt sei bislang, welche Anforderungen an eine derartige Änderungssatzung zu stellen seien. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 51, 105 <109>) habe angedeutet, dass insoweit die gleichen Voraussetzungen zu gelten hätten wie im Flurbereinigungsverfahren. Die Änderung müsse dann durch öffentliche Interessen oder wichtige wirtschaftliche Interessen der Beteiligten geboten sein, und es dürfe nicht enteignend in Rechte der Beteiligten eingegriffen werden. Fest stehe jedenfalls, dass eine Abwägung der widerstreitenden Interessen stattzufinden habe. Demgegenüber sei die Antragsgegnerin davon ausgegangen, schon allein die Tatsache, dass die Wege die ihnen zugedachte öffentliche Verkehrsbedeutung verloren hätten, rechtfertige die Änderungssatzung. Damit sei völlig einseitig auf die Belange des Straßenrechts abgestellt worden, die für das Flurbereinigungsrecht nicht im Mittelpunkt stünden.
Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. August 2001 die Satzung der Antragsgegnerin vom 30. Mai 2000 in der Form der Satzung vom 15. März 2001 insoweit für nichtig zu erklären, als dort die Grundstücke Fl.Nr. ... und ... der Gemarkung L. enthalten sind.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Vorbringen des Antragstellers entgegen.
Die Landesanwaltschaft Bayern unterstützt die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, wonach bei der Einziehung von Straßen und Wegen, die in einem Flurbereinigungsplan gewidmet worden seien, § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG nicht zur Anwendung komme. Das Flurbereinigungsrecht gewähre für die Widmung nur eine Kompetenz auf Zeit. Diese falle anschließend wieder dem Straßenbaulastträger zu, der auf nachträgliche Änderungen der Verkehrsbedeutung der Straßen und Wege mit einer Einziehung oder Umstufung zu reagieren habe. Aus Gründen der Rechtssicherheit könne seine Reaktion nicht von lange zurückliegenden, unter Umständen nicht mehr aufklärbaren Sachverhalten abhängig sein, die in einem Flurbereinigungsverfahren eine Rolle gespielt hätten.

II

Die zulässige Revision des Antragstellers ist begründet. Das den Normenkontrollantrag ablehnende Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht. Wegen der vom Verwaltungsgerichtshof bisher nicht geprüften Tatsachenfragen ist die Sache zurückzuverweisen.
1. Die Normenkontrolle ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz zulässig. Wenn die Vorinstanz die Zulässigkeit mit der Begründung verneint, dem Antragsteller fehle die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, liegt darin ein Verstoß gegen Bundesrecht, weil die Anforderungen an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Rahmen der genannten Vorschrift überspannt werden.
Das Erfordernis, mit der Normenkontrolle eine Rechtsverletzung geltend zu machen (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), ist § 42 Abs. 2 VwGO entlehnt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist es daher, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass er durch die Norm in seinen Rechten verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - BVerwG 4 CN 6.97 - UPR 1998, 348 f.). Nur dann, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet, kann die Antragsbefugnis verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <217>). Schon Art und Umfang der Ausführungen, die die Vorinstanz im vorliegenden Fall zur Antragsbefugnis gemacht haben, entsprechen der Sache nach einer Prüfung der Begründetheit der Normenkontrolle. Diese Ausführungen bilden nämlich den Schwerpunkt des vorinstanzlichen Urteils, während die hilfsweisen Erwägungen zur Begründetheit vergleichsweise geringen Raum einnehmen. Es gilt aber der Satz, dass sich eine prozessuale Handhabung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verbietet, die im Ergebnis dazu führt, die an sich gebotene Sachprüfung als Frage der Zulässigkeit des Antrags zu behandeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998, a.a.O., S. 218 unter Hinweis auf den Beschluss vom 18. März 1994 - BVerwG 4 NB 24.93 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 88, S. 6 zum Nachteilsbegriff in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F.).
Im vorliegenden Fall reicht es für die Annahme einer möglichen Rechtsverletzung zunächst aus, dass der Antragsteller zu den Teilnehmern der Flurbereinigung L. zählt, zu deren Gunsten in Abschnitt M I 1 des Flurbereinigungsplans Teil II vom 29. November 1978 eine Verfügungsbeschränkung angeordnet ist, der nach § 58 Abs. 4 Satz 1 FlurbG die Wirkung einer Gemeindesatzung zukommt. Diese Verfügungsbeschränkung betrifft das Eigentum an den Straßen und Wegen, die im Rahmen der Flurbereinigung nach § 58 Abs. 1 Satz 2 FlurbG abgemarkt und gewidmet worden sind. Die mit der Normenkontrolle angefochtene Satzung der Antragsgegnerin hat das Ziel, die darin genannten Wegeparzellen von dieser öffentlich-rechtlichen Verfügungsbeschränkung und den sonstigen Bindungen als gemeinschaftliche Anlagen zu befreien, indem sie teilweise "aus dem Flurbereinigungsplan herausgenommen werden". Der Hinweis im Satzungstext, dass dies "auf Grund eines Verfahrens nach den Bestimmungen des Bayer. Straßen- und Wegegesetzes" geschehe, ändert daran nichts. Er stellt - im Sinne eines Erwägungsgrundes des Satzungsgebers - klar, dass der Satzung eine wegerechtliche Einziehungsentscheidung nachfolgen soll. Die von der Vorinstanz ausführlich behandelte Frage, ob die Satzung rechtlich notwendige Voraussetzung für diese Entscheidung ist, hat mit der die Gemeinde bindenden Verfügungsbeschränkung nichts zu tun.
Fraglich mag sein, ob jedem beliebigen Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens die Befugnis zugesprochen werden kann, eine Änderungssatzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG im Normenkontrollverfahren anzugreifen. Zur Darlegung einer möglichen Rechtsverletzung dürfte ein Vortrag zu erwarten sein, aus dem sich eine gesteigerte tatsächliche Betroffenheit des Teilnehmers entnehmen lässt. Das hat der Antragsteller berücksichtigt, indem er das Flurstück ... nicht in seinen Antrag einbezogen hat. Hinsichtlich der Wegeparzellen ... und ... liegt die Betroffenheit des Antragstellers aber auf der Hand. Diese Wege dienen bestimmungsgemäß der Erschließung der Grundstücke, die ihm in dem Flurbereinigungsplan als Hofstelle und landwirtschaftliche Nutzfläche zugewiesen worden sind.
Es spricht vieles dafür, dass die genannten Wegeparzellen dem Antragsteller ursprünglich einen konkreten Erschließungsvorteil verschaffen sollten (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 3 1. Halbs. FlurbG). Von der Hofstelle aus konnte er auf kürzestem Wege über die Parzelle ... mit landwirtschaftlichen Maschinen und Fahrzeugen auf seinen Acker (Flurstück ...) gelangen. Dabei war er nicht darauf angewiesen - wie zukünftig (Lageplan Bl. 130 BA 1) - am "Kopfende" aufzufahren. Er konnte bei der Feldarbeit also Überfahrten auf dem Acker vermeiden, was für einen Landwirt nennenswerte Bewirtschaftungsvorteile erbringen kann. Die Parzelle ... ermöglichte es ihm dagegen, hinter seinem Wohnhaus an jeder Stelle auf das Flurstück ... aufzufahren. Dementsprechend konnte er dieses Flurstück an nahezu jeder beliebigen Stelle mit Wirtschaftsgebäuden bebauen. Zukünftig würde seine Zufahrt auf eine bestimmte Stelle festgelegt sein, wodurch die restliche Bebaubarkeit des Flurstücks - zu seinem Nachteil - nicht unerheblich eingeschränkt sein dürfte. Zwar mag sich der Antragsteller dieser Erschließungsvorteile zwischenzeitlich freiwillig begeben haben. Denn er duldet es seit langer Zeit, dass die streitigen Flächen von der Firma H. zur Lagerung von Materialien zweckentfremdet werden. Hinsichtlich des Flurstücks ... hatte er gegenüber der Firma H. sogar gegen Entgelt vertraglich bis auf weiteres auf sein Nutzungsrecht verzichtet (Bl. 40 BA 1). Es ist aber nicht offensichtlich, dass diese Entwicklung unumkehrbar wäre.
Die möglichen Nachteile, die der Antragsteller infolge der Änderungssatzung hinsichtlich seiner Erschließungssituation hinnehmen muss, betreffen auch seine rechtlich geschützten Interessen. Für das Wegenetz haben die Teilnehmer der Flurbereinigung L. – so auch der Antragsteller - einen Landabzug hinnehmen müssen, der in Teil I Abschnitt F 1 des Flurbereinigungsplans in Höhe von 6,6 % festgesetzt worden war (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1 FlurbG). Dementsprechend ist aus der Gesamtmasse der Einlagen aller Teilnehmer vorweg Land für das Wegenetz ausgesondert worden. Der Landabzug war von den Teilnehmern entschädigungslos hinzunehmen. Das ist mit der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) nur dann vereinbar, wenn mit dem Entzug bestehender Rechtspositionen der Ausgleich privater Interessen beabsichtigt ist, weil das Wegenetz überwiegend den Interessen der Teilnehmer zugute kommt (vgl. zur Baulandumlegung BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512/97 und 1677/97 - DVBl 2001, 1427 <1428>). Nur deswegen, weil die Teilnehmer durch das neue Wegenetz in den Genuss konkreter Erschließungsvorteile gelangen, ist der entschädigungslose Landabzug als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen. Ebenso steht der Landabzug nach § 47 Abs. 1 Satz 1 FlurbG in einem unlösbaren Zusammenhang mit dem (einfachrechtlichen) Grundsatz der wertgleichen Abfindung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 FlurbG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 1964 - 1 CB 43.64 - Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 16). Nur wenn der Landabzug "im Rahmen der die Umlegung kennzeichnenden Interessenrichtung" (so BVerwG, Beschluss vom 9. November 1954 - BVerwG 1 B 145.53 - BVerwGE 1, 225 <228>; auch Beschluss vom 20. Februar 1956 - BVerwG 1 B 97.55 - BVerwGE 3, 156 <157>) bleibt, ist auch die wertgleiche Abfindung der Teilnehmer gewährleistet. Der mit der Flurbereinigung angestrebte Interessenausgleich wird gefährdet, sobald eine Satzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG Maßnahmen vorbereitet, die darauf hinauslaufen, einem Teilnehmer nachträglich den durch die Flurbereinigung erlangten Erschließungsvorteil wieder zu entziehen. Wenn die Vorinstanz dem Antragsteller entgegenhält, er habe nicht substantiiert vorgetragen, durch die Herausnahme der Teilflächen aus den Flurstücken ... und ... in seinem Recht auf wertgleiche Abfindung verletzt zu sein (UA S. 16), werden damit überspannte Anforderungen an die Darlegungslast gestellt. Die Antragsbefugnis des Antragstellers ist danach zu bejahen.
2. Ob der Normenkontrollantrag begründet ist, lässt sich im Revisionsverfahren nicht klären, weil dazu erforderliche Tatsachenfeststellungen von der Vorinstanz nicht getroffen worden sind. Die Erwägungen, mit denen die Vorinstanz die Begründetheit der Normenkontrolle verneint hat, beinhalten einen weiteren Verstoß gegen Bundesrecht.
Die Regelung des § 58 Abs. 4 FlurbG, die im Wesentlichen unverändert aus § 61 Abs. 4 der Reichsumlegungsordnung (RUO) vom 16. Juni 1937 (RGBl I S. 629) übernommen worden ist, soll die mit der Flurbereinigung erzielten Ergebnisse sichern. Dahinter steht der Gedanke, dass der angestrebte volks- und betriebswirtschaftliche Erfolg der Flurbereinigung (vgl. §§ 1, 37 Abs. 1 FlurbG) sich erst einstellt, wenn die Flurbereinigung nachhaltige Ergebnisse hat. Es soll insbesondere nicht der Fall eintreten, dass binnen kurzem eine erneute Flurbereinigung erforderlich wird. Veränderungen, die die Ergebnisse der Flurbereinigung in Frage stellen können, sollen erschwert werden.
Dies bewirkt § 58 Abs. 4 FlurbG. Die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffenen Festsetzungen des Flurbereinigungsplans haben nach Satz 1 dieser Vorschrift "die Wirkung von Gemeindesatzungen". Wie Satz 2 klarstellt, tritt damit eine Bindung an die Festsetzungen ein, von der sich die Gemeinde nur lösen kann, indem sie eine Änderungssatzung erlässt. Im Interesse der Nachhaltigkeit der Flurbereinigung ist die kommunale Satzungshoheit zusätzlich - abweichend von den geltenden Gemeindeordnungen - dadurch eingeschränkt, dass eine Änderungssatzung nur mit Zustimmung der Gemeindeaufsichtsbehörde ergehen darf.
Der Gedanke der Nachhaltigkeit gilt auch für das Wegenetz, durch das im Zuge der Flurbereinigung das "Gerippe" für die darauf bezogene Bodenneuordnung geschaffen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - BVerwG 5 C 36.82 - BVerwGE 74, 84 <89>). Er findet insoweit vor allem in der nach Abschluss der Flurbereinigung fortdauernden Unterhaltungspflicht Ausdruck. Die gemeinschaftlichen Anlagen, zu denen das Wegenetz zählt (vgl. § 39 Abs. 1 FlurbG), sind von der Teilnehmergemeinschaft zu unterhalten, wenn sie dieser vom Flurbereinigungsplan zu Eigentum zugewiesen worden sind (vgl. § 42 Abs. 2 Satz 1 FlurbG). Für die Unterhaltung können in diesem Fall nach Maßgabe von § 19 FlurbG von den Teilnehmern Beiträge erhoben werden. Sollen die gemeinschaftlichen Anlagen dagegen der Gemeinde zugeteilt werden, darf dies nur mit deren Zustimmung geschehen (vgl. § 42 Abs. 2 Satz 2 FlurbG). Durch dieses Zustimmungserfordernis soll die Gemeinde vor einer übermäßigen Unterhaltungslast geschützt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - BVerwG 5 C 36.82 - a.a.O., S. 90). Um die Gemeinde insoweit in die Pflicht zu nehmen, wird die Flurbereinigungsbehörde, soweit es sich um private Straßen und Wege handelt, im Flurbereinigungsplan der Gemeinde die Unterhaltungslast auferlegen müssen (vgl. Schwantag in: Seehusen/ Schwede, Flurbereinigungsgesetz, 7. Aufl. 1997, § 58 Rn. 30). Derartige Regelungen sind dagegen entbehrlich, wenn Straßen und Wege im Flurbereinigungsplan wegen ihrer Verkehrsbedeutung dem Gemeingebrauch gewidmet werden. Denn damit unterfallen sie automatisch der im Straßenrecht geregelten Unterhaltungspflicht für öffentliche Straßen und Wege (vgl. Art. 9 BayStrWG). Dies erklärt, warum im vorliegenden Flurbereinigungsplan Unterhaltungsregelungen fehlen. Dass eine Änderungssatzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG - wie die Vorinstanz angenommen hat - überflüssig ist, folgt daraus jedoch nicht. Dies verdeutlicht ein Blick auf die inhaltlichen Anforderungen, die an eine Änderungssatzung zu stellen sind.
Materielle Anforderungen nennt § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG nicht ausdrücklich. Wie die Revision zutreffend anmerkt, hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Fall, der sich nicht nach dieser Vorschrift beurteilen ließ, bereits angedeutet ("Es spricht aber ... vieles dafür"), dass Änderungssatzungen nur ergehen dürfen, wenn öffentliche Interessen oder wichtige wirtschaftliche Bedürfnisse der Beteiligten dies erfordern und nicht enteignungsähnlich in die Rechte der Beteiligten eingegriffen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1976 - BVerwG 5 C 41.75 - BVerwGE 51, 104 <109>). Für eine dahingehende, freilich im Hinblick auf die veränderte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Abgrenzung von Eigentumsunterhaltsbestimmung und Enteignung (BVerfGE 58, 300) anzupassende Einschränkung des Satzungsermessens lässt sich der Wortlaut des § 58 Abs. 4 Satz 1 FlurbG anführen. Dort ist von den Festsetzungen die Rede, "die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden". Damit werden die öffentlichen und privaten Belange angesprochen, die die Flurbereinigungsbehörde mit den Festsetzungen verfolgt hat. Die Schlussfolgerung aus dem systematischen Zusammenhang, den diese Regelung mit § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG aufweist, kann nur sein, dass eine Änderungssatzung erst dann ermessensfehlerfrei ergehen kann, wenn die ursprünglich für die Festsetzungen maßgebende Interessenlage nicht unverändert fortbesteht.
Bei dem durch die Flurbereinigung geschaffenen Wegenetz kann eine Änderung der Interessenlage daraus resultieren, dass Straßen oder Wege die ihnen ursprünglich zugedachte Verkehrsbedeutung nicht erlangen oder nachträglich verlieren, so dass eine Einziehung in Betracht kommt (vgl. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG). Wie die Vorinstanz zutreffend angenommen hat, bleibt die sich aus dem Straßen- und Wegerecht ergebende Behördenzuständigkeit für die Einziehung von der Flurbereinigung unberührt. Dies ändert indes nichts daran, dass in einem derartigen Fall die Entlassung solcher Wegegrundstücke aus den Bindungen, die der Flurbereinigungsplan für sie als gemeinschaftliche Anlagen (§ 39 FlurbG) vorsieht, nur durch die Gemeinde vermittels einer Satzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG erfolgen kann. Hierbei hat die Gemeinde die berechtigten Interessen der Teilnehmer der Flurbereinigungsgemeinschaft am Fortbestand der sie begünstigenden Festsetzungen des Flurbereinigungsplans mit den für die Änderung sprechenden öffentlichen oder sonstigen Belangen abzuwägen.
Soll wie hier die im Flurbereinigungsplan festgelegte Möglichkeit der Nutzung von Grundstücken als Erschließungswege beseitigt werden, hat die Gemeinde insbesondere die Stellung des dadurch besonders betroffenen Anliegers in den Blick zu nehmen. Dem steht nicht entgegen, dass der Anlieger nach dem Wegerecht keinen Anspruch auf die Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs (Art. 14 Abs. 3 BauStrWG) und damit nicht auf den Bestand des öffentlichen Weges hat. Der Einziehung wird er sich schon deshalb nicht mit Erfolg widersetzen können. Seine von der Gemeinde bei Erlass der Satzung nach § 58 Abs. 4 Satz 2 FlurbG in der Abwägung zu berücksichtigende - möglicherweise auch erhebliche Zeit nach Ende der Flurbereinigung - schutzwürdige Rechtsposition folgt daher nicht aus der wegerechtlichen Rechtsstellung als Anlieger einer öffentlichen Straße, sondern aus den Festsetzungen des Flurbereinigungsplans, sofern sie ihn begünstigen sollen. Dies ist der Fall, wenn Wege und Straßen als gemeinschaftliche Anlagen im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens geschaffen worden sind. Dieses Wegenetz dient speziellen Interessen der Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens und unterliegt - trotz einer Widmung für den Gemeingebrauch - weiterhin einem flurbereinigungsrechtlichen Sonderregime. Letzteres äußert sich gerade darin, dass bezüglich der Wege und Straßen im Flurbereinigungsplan getroffene Festsetzungen, die im gemeinschaftlichen Interesse der Teilnehmer oder im öffentlichen Interesse getroffen worden sind, die Wirkung einer Gemeindesatzung haben, zu deren Änderung oder Aufhebung eine Gemeindesatzung erforderlich ist.
Das Satzungsermessen der Gemeinde ist danach nicht nur an das formale Erfordernis der Zustimmung der Gemeindeaufsichtsbehörde gebunden. Ungeschriebenes materiell-rechtliches Erfordernis ist es, dass die Gemeinde bei Erlass einer Satzung, die darauf abzielt, eine als Weg oder Straße gewidmete Fläche ganz oder teilweise aus dem flurbereinigungsrechtlichen Sonderregime zu entlassen, die öffentlichen Interessen, die gemeinschaftlichen Interessen der Beteiligten (vgl. § 10 FlurbG) sowie die rechtlich schutzwürdigen Interessen einzelner Teilnehmer abwägend berücksichtigt.
Das Interesse eines Teilnehmers ist im Rahmen der Ausübung des Satzungsermessens abwägungsbeachtlich, wenn und solange er geltend machen kann, dass die in Rede stehenden Flächen für seine Hofstelle und/oder die zu seinem landwirtschaftlichen Betrieb zählenden Nutzflächen bestimmungsgemäß Erschließungsfunktionen haben, die für seine wertgleiche Abfindung von Bedeutung waren. Anders als bei der Entscheidung über eine wegerechtliche Einziehung braucht sich dieser Anlieger, wenn ihm ein Verzicht auf fortbestehende Erschließungsfunktionen zugemutet werden soll, nicht entgegenhalten zu lassen, dass seine Grundstücke weiterhin "hinreichend" erschlossen bleiben (UA S. 18). Das flurbereinigungsrechtliche Sonderregime schützt nämlich nicht nur den Weg oder Wegeteil, auf "dessen Vorhandensein der Grundeigentümer für die Zugänglichkeit seines Grundstücks angewiesen ist" (so BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1969 - BVerwG 4 C 77.67 - BVerwGE 32, 222, S. 226), sondern den konkreten Erschließungsvorteil, den der Teilnehmer als einen Ausgleich für den entschädigungslosen Landabzug betrachten darf.
Ausgehend von ihrem Rechtsstandpunkt, das Satzungsermessen der Gemeinde unterliege jedenfalls keinen weitergehenden Einschränkungen als der Wahrung des wegerechtlichen Erschließungsstandards, hat die Vorinstanz keine Tatsachenfeststellungen dazu getroffen, ob der Antragsteller zutreffend geltend macht, die Veräußerung der Wegeparzelle, die mit der Einziehung vorbereitet werden soll, entziehe ihm einen konkreten Erschließungsvorteil, der ihm im Rahmen seiner wertgleichen Abfindung zugeflossen sei, um den von ihm hinzunehmenden Landabzug abzugelten. Dahin gehende Feststellungen würden sich allerdings erübrigen, wenn feststünde, dass in dieser Beziehung die Festsetzungen des Flurbereinigungsplans funktionslos geworden sind. Dies wäre der Fall, wenn eine Nutzung der in Rede stehenden Flächen als Weg auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erscheint und die Teilnehmer der Flurbereinigung - insbesondere der Antragsteller - auf die Fortgeltung der Festsetzungen des Flurbereinigungsplans insoweit nicht vertrauen durften (vgl. zur Funktionslosigkeit bei Bebauungsplänen BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5 <11>; Beschluss vom 17. Februar 1997 - BVerwG 4 B 16.97 - NVwZ-RR 1997, 512). Tatsächliche Feststellungen zu diesen Voraussetzungen für eine Funktionslosigkeit der Festsetzungen des Flurbereinigungsplans hat die Vorinstanz - von ihrem Standpunkt aus folgerichtig - ebenfalls nicht getroffen. So steht vor allem nicht fest, ob der Antragsteller sich weiterhin auf die der Antragsgegnerin dort auferlegte Verfügungsbeschränkung berufen kann, obwohl er über einen langen Zeitraum eine Zweckentfremdung der Wegeparzellen durch die Firma H. hingenommen hat.
Sollte die Vorinstanz feststellen, dass der Antragsteller weiterhin ein rechtlich geschütztes Interesse an der vom Flurbereinigungsplan festgelegten Erschließung seiner Flurstücke ... und ... hat, wird von ihr Folgendes zu beachten sein: Für den Wunsch der Antragsgegnerin, ihr nach § 42 Abs. 2 Satz 2 FlurbG als Eigentum zugeteilte Flächen an einen anderen Anlieger zu veräußern, streitet zumindest dann kein überwiegendes öffentliches Interesse, wenn dem Antragsteller für einen Verzicht auf den ihm im Flurbereinigungsplan eingeräumten Erschließungsstandard kein angemessener finanzieller Ausgleich in Aussicht gestellt wird. Für die Wertgleichheit der Abfindung gilt zwar das Stichtagsprinzip. Nach § 44 Abs. 1 Sätze 3 und 4 FlurbG ist Stichtag entweder der in der Ausführungsanordnung festgesetzte Zeitpunkt (vgl. § 61 Satz 2 FlurbG) oder - im Regelfall - der Zeitpunkt der vorläufigen Besitzeinweisung (vgl. §§ 65 ff. FlurbG). Diese Stichtage sind im Wertermittlungsverfahren (vgl. §§ 27 ff. FlurbG) zugrunde zu legen, in dem die Bemessungsgrundlagen für den mit der Flurbereinigung bewirkten Landtausch - u.a. also auch für den Landabzug - ermittelt werden. Änderungen der Wertverhältnisse, die nach dem maßgeblichen Stichtag eintreten, bleiben unberücksichtigt. Dies besagt aber nicht, dass die später durch den Flurbereinigungsplan festgelegte Gewichtung zwischen Einlage und Abfindung nachträglich durch eine Verwaltungsentscheidung ohne einen Wertausgleich zu Lasten eines Teilnehmers verändert werden darf (vgl. zu § 73 BauGB BVerwG, Urteil vom 22. März 1990 - BVerwG 4 C 24.86 - BVerwGE 85, 96 <102>).
Hien Dr. Storost Vallendar
Prof. Dr. Rubel Dr. Eichberger
B e s c h l u s s :
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).