1 Der Klä­ger wen­det sich ge­gen die Er­he­bung so­ge­nann­ter EMV-Bei­trä­ge, die die Bun­des­netz­agen­tur von den Sen­der­be­trei­bern nach dem Ge­setz über die elek­tro­ma­gne­ti­sche Ver­träg­lich­keit von Ge­rä­ten (EMVG) i.V.m. der Ver­ord­nung über Bei­trä­ge zum Schutz ei­ner stö­rungs­frei­en Fre­quenz­nut­zung (Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung - FSBei­trV) zur Ab­gel­tung der Kos­ten er­hebt.

2 Der Klä­ger, ei­ne Rund­funk­an­stalt in der Rechts­form ei­ner An­stalt des öf­fent­li­chen Rechts, ist Mit­glied der ARD und In­ha­ber ei­ner Rei­he von Fre­quenz­zu­tei­lun­gen für das Be­trei­ben von Ver­suchs­funk­an­la­gen, Fern­seh-Rund­funk­an­la­gen und Ton-Rund­funk - UKW-An­la­gen. Mit Be­scheid vom 12. De­zem­ber 2007 zog ihn die Be­klag­te für die Jah­re 2003 und 2004 zu EMV-Bei­trä­gen i.H.v. ins­ge­samt 338 475,72 € her­an. Da­von ent­fie­len 38 258,22 € (Jahr 2003) und 31 844,67 € (Jahr 2004) auf den Fern­seh-Rund­funk hin­sicht­lich des Sen­ders Flens­burg, Ka­nal 4. Die Bei­trags­hö­he rich­te­te sich nach der so­ge­nann­ten theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che, die in der An­la­ge zur Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung als Be­zugs­ein­heit für die Nut­zer­grup­pen UKW, T-DAB und Fern­seh-Rund­funk ge­nannt und nä­her um­schrie­ben wird. Für den Sen­der Flens­burg, Ka­nal 4, wur­den je an­ge­fan­ge­ne 10 km² theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che Bei­trags­sät­ze von 20,58 € (2003) bzw. von 17,13 € (2004) so­wie in je­dem Jahr 1 859 Ver­sor­gungs­flä­chen von je­weils 10 km² zu­grun­de ge­legt. Den hier­ge­gen er­ho­be­nen Wi­der­spruch des Klä­gers wies die Be­klag­te mit Teil-Wi­der­spruchs­be­scheid vom 18. De­zem­ber 2008 be­züg­lich der Bei­trags­fest­set­zung für den ge­nann­ten Sen­der zu­rück. Dies ent­sprach ei­ner Ver­ein­ba­rung zwi­schen der Be­klag­ten und den ARD-Lan­des­rund­funk­an­stal­ten zur Durch­füh­rung von aus­ge­wähl­ten Mus­ter­ver­fah­ren.

3 Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat mit Ur­teil vom 14. Ja­nu­ar 2011 den Bei­trags­be­scheid mit der Be­grün­dung auf­ge­ho­ben, die in der An­la­ge zur Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung fest­ge­setz­ten Be­trä­ge sei­en un­ter Ver­stoß ge­gen das Kos­ten­de­ckungs­prin­zip er­mit­telt wor­den. Nach den vor­ge­leg­ten Kal­ku­la­ti­ons­un­ter­la­gen kön­ne nicht fest­ge­stellt wer­den, dass der für die Auf­ga­ben­er­fül­lung nach § 11 Abs. 1 EMVG ab­zu­gel­ten­de Auf­wand zu­tref­fend er­fasst wor­den sei.

4 Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat mit Ur­teil vom 6. De­zem­ber 2013 die Be­ru­fung der Be­klag­ten zu­rück­ge­wie­sen. Die dem Bei­trags­be­scheid zu­grun­de lie­gen­de Be­stim­mung - Nr. 2.2 der An­la­ge zur FSBei­trV - sei nich­tig. Die in der Norm ge­nann­te Be­zugs­grö­ße der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che sei we­gen Ver­sto­ßes ge­gen Art. 3 Abs. 1 GG un­zu­läs­sig; auch lie­ge ein Ver­stoß ge­gen die bun­des­recht­li­che Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung vor. Das Ge­setz ver­lan­ge ei­ne Auf­tei­lung der Kos­ten auf die Nut­zer­grup­pen "ent­spre­chend der Fre­quenz­nut­zung". Hier­mit sei die tat­säch­li­che In­ten­si­tät der Fre­quenz­nut­zung ge­meint, wo­bei es auf den stö­rungs­frei­en Emp­fang beim Emp­fän­ger an­kom­me. Bei der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che blie­ben aber In­ter­fe­ren­zen, d.h. Stö­run­gen durch an­de­re Sen­der, die ein er­heb­li­ches Aus­maß er­rei­chen könn­ten und für die ein­zel­nen Sen­der­be­trei­ber - auch in Ab­hän­gig­keit von der je­wei­li­gen To­po­gra­phie - ver­schie­den sei­en, au­ßer Be­tracht.

5 Mit ih­rer vom Se­nat zu­ge­las­se­nen Re­vi­si­on macht die Be­klag­te gel­tend, dass Nr. 2.2 der An­la­ge zur FSBei­trV wirk­sam sei. Der die Bei­trags­er­he­bung recht­fer­ti­gen­de Son­der­vor­teil lie­ge nicht in der tat­säch­li­chen stö­rungs­frei­en Emp­fang­bar­keit ei­ner Fre­quenz, son­dern in dem po­ten­ti­el­len Nut­zen, der für die Sen­der­be­trei­ber mit der Tä­tig­keit der Bun­des­netz­agen­tur ver­bun­den sei. Mit der in­ten­si­ve­ren Fre­quenz­nut­zung stei­ge die­ser Vor­teil pro­por­tio­nal an. Dies wer­de durch die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che in ei­ner ma­the­ma­ti­schen Glei­chung aus­ge­drückt: je hö­her der Um­fang der Fre­quenz­nut­zung, des­to hö­her die Wahr­schein­lich­keit ei­ner Stö­rung und des­to hö­her der durch die Tä­tig­keit der Bun­des­netz­agen­tur zu er­lan­gen­de Vor­teil. Das Ur­teil stel­le sich auch nicht aus an­de­ren Grün­den als rich­tig dar, ins­be­son­de­re ver­sto­ße we­der die Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung ge­gen die rechts­staat­li­chen Vor­ga­ben zur Pu­bli­zi­tät und Be­stimmt­heit von Rechts­nor­men noch sei die Kal­ku­la­ti­on der Bei­trä­ge zu be­an­stan­den.

6 Die Be­klag­te be­an­tragt,
das Ur­teil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts für das Land Nord­rhein-West­fa­len vom 6. De­zem­ber 2013 und das Ur­teil des Ver­wal­tungs­ge­richts Köln vom 14. Ja­nu­ar 2011 zu än­dern und die Kla­ge ab­zu­wei­sen.

7 Der Klä­ger ver­tei­digt das Be­ru­fungs­ur­teil und be­an­tragt,
die Re­vi­si­on zu­rück­zu­wei­sen.

8 Die zu­läs­si­ge Re­vi­si­on der Be­klag­ten ist be­grün­det. Das an­ge­foch­te­ne Ur­teil ver­letzt hin­sicht­lich der tra­gen­den Er­wä­gung - Nich­tig­keit der Nr. 2.2 der An­la­ge zur Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung - Bun­des­recht und er­weist sich in­so­weit auch nicht aus an­de­ren Grün­den als rich­tig, § 144 Abs. 4 Vw­GO (1.). Dies führt zur Zu­rück­ver­wei­sung der Sa­che an die Vor­in­stanz, weil für die ab­schlie­ßen­de Sach­ent­schei­dung noch Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen ge­trof­fen wer­den müs­sen, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Vw­GO (2.).

9 1. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ist von den zu­tref­fen­den Rechts­grund­la­gen für die Bei­trags­fest­set­zun­gen aus­ge­gan­gen (a) und hat im Er­geb­nis zu Recht an­ge­nom­men, dass die Er­he­bung ei­nes Fre­quenz­schutz­bei­trags mit Ge­mein­schafts- und Ver­fas­sungs­recht grund­sätz­lich in Ein­klang steht (b). Die Bei­trags­re­ge­lung ih­rer­seits steht, so­weit sie auf der fest­ge­stell­ten Tat­sa­chen­grund­la­ge ei­ner ab­schlie­ßen­den re­vi­si­ons­ge­richt­li­chen Be­ur­tei­lung zu­gäng­lich ist, mit den Vor­ga­ben des Bun­des­rechts in Ein­klang (c - e).

10 a) Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat als Rechts­grund­la­ge für die hier strei­ti­gen Bei­trags­fest­set­zun­gen für die Jah­re 2003 und 2004 zu Recht § 11 des Ge­set­zes über die elek­tro­ma­gne­ti­sche Ver­träg­lich­keit von Ge­rä­ten vom 18. Sep­tem­ber 1998 (BGBl. I S. 2882), zu­letzt ge­än­dert durch Ver­ord­nung vom 31. Ok­to­ber 2006 (BGBl. I S. 2407) - im Fol­gen­den EMVG a.F. - i.V.m. der Ver­ord­nung über Bei­trä­ge zum Schutz ei­ner stö­rungs­frei­en Fre­quenz­nut­zung (Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung) vom 13. Mai 2004 (BGBl. I S. 958) i.d.F. der Än­de­rung vom 29. No­vem­ber 2007 (BGBl. I S. 2776) - im Fol­gen­den FSBei­trV 2007 - an­ge­se­hen. Zwar trat § 11 Abs. 2 Satz 1 EMVG a.F. als Er­mäch­ti­gungs­grund­la­ge der Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung nach Er­lass des Aus­gangs­be­scheids vom 12. De­zem­ber 2007, aber vor Er­lass des (Teil-)Wi­der­spruchs­be­scheids vom 18. De­zem­ber 2008 au­ßer Kraft und wur­de durch den seit dem 1. März 2008 gel­ten­den § 19 EMVG vom 26. Fe­bru­ar 2008 (BGBl. I S. 220) er­setzt. Ei­ne ord­nungs­ge­mäß er­las­se­ne Rechts­ver­ord­nung bleibt vom Weg­fall der ge­setz­li­chen Er­mäch­ti­gung, auf de­ren Grund­la­ge sie er­las­sen wur­de, aber grund­sätz­lich un­be­rührt (BVerfG, Be­schluss vom 25. Ju­li 1962 - 2 BvL 4/62 - BVerf­GE 14, 245 <249>; BVer­wG, Ur­teil vom 6. Ok­to­ber 1989 - 4 C 11.86 - Buch­holz 406.11 § 144 BBauG Nr. 1 S. 2; Nier­haus, in: Kahl/Wald­hoff/Wal­ter, Bon­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, Bd. 12, Art. 80 Rn. 396 ff., 412, Stand No­vem­ber 1998). Das Be­ru­fungs­ge­richt hat auch die rich­ti­ge Fas­sung der Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung zu­grun­de ge­legt. Zwar ent­hielt auch die frü­he­re Fas­sung aus dem Jah­re 2004 ei­ne An­la­ge mit An­ga­ben zur Hö­he der EMV-Bei­trä­ge für die Jah­re 2003 und 2004. Nach § 8 FSBei­trV 2007 gilt aber dann, wenn Bei­trä­ge noch nicht be­stands­kräf­tig fest­ge­setzt sind, die neue Fas­sung, so­fern die dar­in ent­hal­te­nen Bei­trä­ge ge­rin­ger sind. Bei­de Vor­aus­set­zun­gen la­gen hier vor.

11 Nach § 11 Abs. 1 EMVG a.F. ha­ben Sen­der­be­trei­ber - das sind nach § 2 Nr. 13 EMVG a.F. die­je­ni­gen, de­nen zum Be­trei­ben von Sen­de­funk­ge­rä­ten oder Funk­net­zen Fre­quen­zen zu­ge­teilt sind - zur Ab­gel­tung der Kos­ten für die Si­cher­stel­lung der elek­tro­ma­gne­ti­schen Ver­träg­lich­keit und ins­be­son­de­re ei­nes stö­rungs­frei­en Funk­emp­fangs zur Auf­ga­ben­er­le­di­gung nach § 8 Abs. 6 EMVG a.F., so­weit nicht be­reits der Ge­büh­ren­tat­be­stand nach § 10 Abs. 1 Nr. 2 EMVG a.F. er­füllt ist, so­wie für Maß­nah­men im Rah­men der Ge­rä­te­prü­fung nach § 8 Abs. 1 bis 5 EMVG a.F., so­weit nicht be­reits der Ge­büh­ren­tat­be­stand nach § 10 Abs. 1 Nr. 1 EMVG a.F. er­füllt ist, ei­ne Ab­ga­be zu ent­rich­ten, die als Jah­res­bei­trag er­ho­ben wird. Die bei­den ge­nann­ten Auf­ga­ben las­sen sich mit den Be­grif­fen Ent­stö­rung und Markt­be­ob­ach­tung um­schrei­ben (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <204> zu ei­ner ver­gleich­ba­ren frü­he­ren Fas­sung des EMVG).

12 Das Ge­setz selbst ent­hält zur Bei­trags­re­ge­lung zwei Be­stim­mun­gen: Nach § 11 Abs. 2 Satz 2 EMVG a.F. wer­den die An­tei­le an den Ge­samt­kos­ten den ein­zel­nen sich aus der Fre­quenz­zu­wei­sung er­ge­ben­den Nut­zer­grup­pen, de­nen Fre­quen­zen zu­ge­teilt sind, so weit wie mög­lich auf­wands­be­zo­gen zu­ge­ord­net. In­ner­halb der Nut­zer­grup­pen er­folgt die Auf­tei­lung ent­spre­chend der Fre­quenz­nut­zung (§ 11 Abs. 2 Satz 3 EMVG a.F.). Im Üb­ri­gen über­lässt das Ge­setz dem Ver­ord­nungs­ge­ber die nä­he­re Kon­kre­ti­sie­rung. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Wirt­schaft und Tech­no­lo­gie wird durch § 11 Abs. 2 Satz 1 EMVG a.F. er­mäch­tigt, im Ein­ver­neh­men mit dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Fi­nan­zen den Kreis der Bei­trags­pflich­ti­gen, die Bei­trags­sät­ze und das Ver­fah­ren der Bei­trags­er­he­bung fest­zu­set­zen.

13 Die auf die­ser Grund­la­ge er­las­se­ne Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung 2007 kon­kre­ti­siert die bun­des­ge­setz­li­chen Vor­ga­ben da­hin, dass - auf ei­ner ers­ten Stu­fe - die durch Bei­trä­ge ge­mäß § 11 Abs. 1 EMVG a.F. ab­zu­gel­ten­den Per­so­nal- und Sach­kos­ten von der Bun­des­netz­agen­tur er­fasst und - ab­züg­lich ei­nes Selbst­be­halts zur Ab­gel­tung des All­ge­mein­in­ter­es­ses an der Ge­währ­leis­tung der elek­tro­ma­gne­ti­schen Ver­träg­lich­keit von Ge­rä­ten i.H.v. 25 % - den in der An­la­ge zur Ver­ord­nung auf­ge­führ­ten Nut­zer­grup­pen zu­ge­ord­net wer­den (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 FSBei­trV 2007). In­ner­halb der Nut­zer­grup­pen er­folgt dann - auf ei­ner zwei­ten Stu­fe - die Auf­tei­lung des Bei­trags nach Be­zugs­ein­hei­ten (§ 1 Abs. 2 Satz 2 und 3, § 3 Abs. 3 FSBei­trV 2007). Nach den An­ga­ben der Be­klag­ten ging es hin­sicht­lich der EMV-Bei­trä­ge für die hier in Re­de ste­hen­de Nut­zer­grup­pe Fern­seh-Rund­funk im Jah­re 2003 um die Auf­tei­lung von ca. 7 Mio. € auf zwölf Be­trei­ber und im Jah­re 2004 um die Auf­tei­lung von ca. 6 Mio. € auf elf Be­trei­ber.

14 Als Be­zugs­ein­heit für die Nut­zer­grup­pe Fern­seh-Rund­funk sieht Nr. 2.2 der An­la­ge zur FSBei­trV 2007 die "Theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che je zu­ge­teil­te Fre­quenz" vor, die in ei­ner zu­ge­hö­ri­gen Fuß­no­te nä­her er­läu­tert wird. Da­nach han­delt es sich um ei­ne Be­rech­nungs­grö­ße zur Er­mitt­lung des Bei­trags, die für al­le Rund­funk­diens­te auf be­stimm­ten in­ter­na­tio­na­len Aus­brei­tungs­kur­ven so­wie na­tio­na­len Richt­li­ni­en und Fest­le­gun­gen be­ruht. Auf der Ba­sis die­ser Aus­brei­tungs­kur­ven wird für ei­ne Sen­de­funk­an­la­ge ei­ne Min­dest­nutz­feld­stär­ke­kon­tur er­rech­net. Hier­aus er­gibt sich für je­den 10°-Schritt ei­ne Ent­fer­nung R vom Sen­der­stand­ort bis zu dem Punkt, an dem die Min­dest­nutz­feld­stär­ke er­reicht ist. Dar­aus kann für je­de der 36 Rich­tun­gen ein Flä­chen­ele­ment be­rech­net wer­den. Durch Ad­di­ti­on der 36 Flä­chen­ele­men­te er­gibt sich die theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che ei­ner Sen­der­an­la­ge in Qua­drat­ki­lo­me­tern.

15 b) Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ist im Er­geb­nis zu­tref­fend da­von aus­ge­gan­gen, dass grund­sätz­li­che Be­den­ken ge­gen die Er­he­bung ei­nes EMV-Bei­trags we­der im Hin­blick auf uni­ons­recht­li­che (aa) noch auf ver­fas­sungs­recht­li­che (bb) Vor­ga­ben be­stehen.

16 aa) Zwar fin­det die Bei­trags­er­he­bung nach § 11 EMVG a.F. kei­ne Grund­la­ge in Art. 12 der Richt­li­nie 2002/20/EG des Eu­ro­päi­schen Par­la­ments und des Ra­tes vom 7. März 2002 über die Ge­neh­mi­gung elek­tro­ni­scher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­net­ze und -diens­te (Ge­neh­mi­gungs­richt­li­nie), da hier­von nur Ab­ga­ben für die Ge­wäh­rung ei­nes Fre­quenz­nut­zungs­rechts er­fasst wer­den. Hier­un­ter fällt der Fre­quenz­nut­zungs­bei­trag, der von den Sen­der­be­trei­bern eben­falls auf­grund der Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung 2007 - in­so­weit ge­stützt auf § 143 Abs. 4 Satz 1 des Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­set­zes vom 22. Ju­ni 2004 (BGBl. I S. 1190 - TKG) - er­ho­ben wird (s. hier­zu die Ur­tei­le in den Ver­fah­ren 9 C 24.14 und 9 C 26.14 ), nicht aber der EMV-Bei­trag, der die Kos­ten für die oben nä­her be­schrie­be­nen Markt­be­ob­ach­tungs- und Ent­stö­rungs­auf­ga­ben der Bun­des­netz­agen­tur de­cken soll. Art. 12 der Ge­neh­mi­gungs­richt­li­nie steht der Er­he­bung wei­te­rer Ab­ga­ben, die ih­ren Ent­ste­hungs­grund nicht in dem Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren für den Zu­gang zum Markt für elek­tro­ni­sche Kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­te ha­ben, aber nicht ent­ge­gen (vgl. Eu­GH, Ur­teil vom 27. Ju­ni 2013 - C-485/11 [ECLI:​EU:​C:​2013:​427], Kom­mis­si­on ./. Frank­reich - Rn. 31). Auch die Richt­li­nie 2004/108/EG des Eu­ro­päi­schen Par­la­ments und des Ra­tes vom 15. De­zem­ber 2004 zur An­glei­chung der Rechts­vor­schrif­ten der Mit­glied­staa­ten über die elek­tro­ma­gne­ti­sche Ver­träg­lich­keit und zur Auf­he­bung der Richt­li­nie 89/336/EWG schlie­ßt we­der aus­drück­lich noch sinn­ge­mäß die Er­he­bung ei­nes Bei­trags nach dem Ge­setz über die elek­tro­ma­gne­ti­sche Ver­träg­lich­keit von Ge­rä­ten aus (vgl. auch BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <197>).

17 bb) Die Re­ge­lun­gen in § 11 EMVG a.F. zur Bei­trags­er­he­bung sind ver­fas­sungs­ge­mäß.

18 (1) Ein Ver­stoß ge­gen die be­son­de­ren Kom­pe­tenz­vor­schrif­ten in Art. 105 ff. GG liegt nicht vor. Bei der Ab­ga­be nach § 11 EMVG a.F. han­delt es sich nicht um ei­ne Steu­er, son­dern um ei­nen Bei­trag. Es gibt zwar kei­nen ei­gen­stän­di­gen voll­stän­di­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Bei­trags- oder Ge­büh­ren­be­griff; die­se Vor­zugs­las­ten wei­sen je­doch Merk­ma­le auf, die sie ver­fas­sungs­recht­lich not­wen­dig von der Steu­er un­ter­schei­den. Der den Bei­trag im ab­ga­ben­recht­li­chen Sinn le­gi­ti­mie­ren­de Ge­sichts­punkt ist der Ge­dan­ke der Ge­gen­leis­tung, d.h. des Aus­gleichs von Vor­tei­len und Las­ten. Wäh­rend bei den Zweck­steu­ern die Aus­ga­ben- und die Ein­nah­men­sei­te von­ein­an­der ab­ge­kop­pelt sind, wer­den bei den nicht­steu­er­li­chen Ab­ga­ben in Form von Bei­trä­gen die Recht­fer­ti­gung und die Hö­he der Ab­ga­be ge­ra­de durch den öf­fent­li­chen Auf­wand vor­ge­ge­ben (BVerfG, Be­schluss vom 25. Ju­ni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. [ECLI:​DE:​BVerfG:​2014:​rs20140625.1b­vr066810] - NVwZ 2014, 1448 Rn. 43; BVer­wG, Ur­tei­le vom 19. Ok­to­ber 1966 - 4 C 99.65 - BVer­w­GE 25, 147 <148 f.> und vom 14. No­vem­ber 1985 - 3 C 44.83 - BVer­w­GE 72, 212 <218 f.>). Bei­trä­ge wer­den im Un­ter­schied zu Ge­büh­ren schon für die po­ten­ti­el­le In­an­spruch­nah­me ei­ner öf­fent­li­chen Ein­rich­tung oder Leis­tung er­ho­ben. Durch Bei­trä­ge sol­len die In­ter­es­sen­ten an den Kos­ten ei­ner öf­fent­li­chen Ein­rich­tung be­tei­ligt wer­den, von der sie po­ten­ti­ell ei­nen Nut­zen ha­ben.

19 Hier­von aus­ge­hend be­stehen kei­ne grund­sätz­li­chen Be­den­ken ge­gen die Er­he­bung ei­nes EMV-Bei­trags. Die frag­li­che Ab­ga­be wird nicht zur Fi­nan­zie­rung all­ge­mei­ner Staats­auf­ga­ben, son­dern zur Ab­gel­tung der in § 11 Abs. 1 EMVG a.F. ge­nann­ten Kos­ten für be­stimm­te Auf­ga­ben der Bun­des­netz­agen­tur er­ho­ben. Die­se Auf­ga­ben­wahr­neh­mung liegt zwar auch im In­ter­es­se der All­ge­mein­heit, in her­aus­ge­ho­be­nem Ma­ße aber im In­ter­es­se der Sen­der­be­trei­ber. Ih­nen wird mit dem Schutz vor elek­tro­ma­gne­tisch stö­rungs­träch­ti­gen Ge­rä­ten und vor elek­tro­ma­gne­ti­schen Stö­run­gen ei­ne be­son­de­re Leis­tung ge­währt. Denn ge­ra­de die Sen­der­be­trei­ber ha­ben ein be­son­de­res In­ter­es­se an der Stö­rungs­frei­heit, weil Funk­si­gna­le ge­gen­über elek­tro­ma­gne­ti­schen Ein­flüs­sen be­son­ders emp­find­lich sind und da­durch be­ding­te Funk­ti­ons­stö­run­gen den Sen­de­be­trieb er­heb­lich ge­fähr­den. Da­her ist es ge­recht­fer­tigt, dass der Ge­setz­ge­ber al­lein die Sen­der­be­trei­ber und nicht auch die Be­trei­ber an­de­rer elek­tri­scher und elek­tro­ni­scher Ge­rä­te mit ei­ner Bei­trags­pflicht be­legt. Das All­ge­mein­in­ter­es­se an der Er­fül­lung die­ser Auf­ga­be ist al­ler­dings an­ge­mes­sen bei­trags­min­dernd zu be­rück­sich­ti­gen (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <202 ff.>).

20 (2) Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Klä­gers hat der Ge­setz­ge­ber nicht da­durch ge­gen Art. 3 Abs. 1 GG ver­sto­ßen, dass er Ka­bel­be­trei­ber, die man­gels Zu­tei­lung von Fre­quen­zen kei­ne Sen­der­be­trei­ber i.S.d. § 11 Abs. 1 EMVG a.F. sind, nicht in den Kreis der Ab­ga­be­pflich­ti­gen ein­be­zo­gen hat. Die Be­klag­te hat hier­zu er­läu­tert, dass von der in § 11 Abs. 1 EMVG a.F. be­schrie­be­nen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch die Bun­des­netz­agen­tur die Sen­der­be­trei­ber er­heb­lich mehr als die Ka­bel­be­trei­ber pro­fi­tie­ren, da die Si­gnal­über­mitt­lung per Ka­bel im Ge­gen­satz zu Funk­si­gna­len in ei­nem na­he­zu ge­schlos­se­nen Sys­tem er­fol­ge. Hier­durch sei der Über­tra­gungs­weg Ka­bel von EMV-Stö­run­gen so gut wie nicht be­trof­fen. Für den­noch auf­tre­ten­de Ein­zel­fäl­le ei­ner Stö­rung des Ka­bels durch den Funk ha­be man ei­ge­ne Kos­ten­trä­ger ("Stö­rung der Son­der­ka­nä­le": Kos­ten­trä­ger 52090 für das Jahr 2003 bzw. 51090 für das Jahr 2004) ein­ge­rich­tet, um zu ver­mei­den, dass die Sen­der­be­trei­ber mit die­sen Kos­ten be­las­tet wer­den. Die­sen Aus­füh­run­gen, die die Be­klag­te in der münd­li­chen Ver­hand­lung durch sach­kun­di­ge An­ga­ben ei­nes Ver­tre­ters der Bun­des­netz­agen­tur noch­mals un­ter­mau­ert hat, ist der Klä­ger nicht sub­stan­ti­iert ent­ge­gen­ge­tre­ten. So­weit er auf zu­neh­men­de Stö­run­gen durch al­te Ka­bel­ver­tei­ler­an­la­gen hin­ge­wie­sen hat, sind für die­se nicht die Ka­bel­be­trei­ber, son­dern die Haus­ei­gen­tü­mer ver­ant­wort­lich. Ob die von der Be­klag­ten ins­be­son­de­re mit­tels be­son­de­rer Kos­ten­trä­ger vor­ge­se­he­ne Kos­ten­ver­tei­lung im Ein­zel­nen sach­ge­recht ist, muss im Rah­men der Über­prü­fung der Kal­ku­la­ti­on nä­her un­ter­sucht wer­den (s.u. un­ter 2.).

21 (3) Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung (§ 11 Abs. 2 EMVG a.F.) ge­nügt den An­for­de­run­gen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Ge­setz­ge­ber hat In­halt, Zweck und Aus­maß der Er­mäch­ti­gung hin­rei­chend be­stimmt, in­dem er ins­be­son­de­re die Gel­tung des Kos­ten­de­ckungs­prin­zips und die bei­den oben ge­nann­ten Ver­tei­lungs­kri­te­ri­en (Ver­tei­lung der Ge­samt­kos­ten auf die Nut­zer­grup­pen "so weit wie mög­lich auf­wands­be­zo­gen" und Ver­tei­lung in­ner­halb der Nut­zer­grup­pen "ent­spre­chend der Fre­quenz­nut­zung", § 11 Abs. 2 Satz 2 und 3 EMVG a.F.) an­ge­ord­net hat. Zwar zeigt der Wort­laut "so weit wie mög­lich", dass der Ge­setz­ge­ber kei­ne ab­schlie­ßen­de Fest­le­gung der Kos­ten­ver­tei­lung vor­ge­nom­men, son­dern le­dig­lich den Rah­men ab­ge­steckt hat. Ähn­lich ver­hält es sich mit dem Be­griff der Fre­quenz­nut­zung, der eben­falls kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­tig ist. Dies ist aber zu­läs­sig. Es ist von Ver­fas­sungs we­gen nicht ge­bo­ten, dass der Ge­setz­ge­ber die Bei­trags­hö­he im Ein­zel­nen oder durch An­ga­be ei­nes Rah­mens zah­len­mä­ßig fest­legt. So­weit es sich - wie hier - um Ab­ga­ben mit dem un­mit­tel­ba­ren Zweck ei­ner Kos­ten­de­ckung han­delt, kann hin­rei­chen­de Be­stimmt­heit viel­mehr auch her­ge­stellt wer­den, in­dem die Be­mes­sungs­fak­to­ren für die die Ab­ga­be tra­gen­den Kos­ten nor­miert wer­den (BVer­wG, Ur­teil vom 27. Ju­ni 2013 - 3 C 7.12 - Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 33 Rn. 16 m.w.N.). Eben­so we­nig ist es er­for­der­lich, dass der Ge­setz­ge­ber die Nut­zer­grup­pen selbst fest­legt oder das - durch ei­nen an­ge­mes­se­nen Ab­schlag vom bei­trags­fä­hi­gen Ge­samt­auf­wand zu be­rück­sich­ti­gen­de - All­ge­mein­in­ter­es­se selbst be­wer­tet. Der Ver­ord­nungs­ge­ber, der nach § 11 Abs. 2 Satz 1 EMVG a.F. "den Kreis der Bei­trags­pflich­ti­gen, die Bei­trags­sät­ze und das Ver­fah­ren der Bei­trags­er­he­bung fest­zu­le­gen" hat, ist auf­grund des § 11 EMVG a.F., auch so­weit die Vor­schrift im Lich­te des Art. 3 Abs. 1 GG aus­zu­le­gen und zu kon­kre­ti­sie­ren ist, in der La­ge, den ihm vor­ge­ge­be­nen und er­kenn­ba­ren ge­setz­ge­be­ri­schen Wil­len zweck­ent­spre­chend zu kon­kre­ti­sie­ren. So­weit ihm da­bei Spiel­räu­me er­öff­net sind, wird ihm da­mit zu­gleich er­mög­licht, zu er­war­ten­de tech­ni­sche Ent­wick­lun­gen zeit­nah in die Bei­trags­be­mes­sung ein­zu­be­zie­hen (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <200 ff., 205 f.> zur frü­he­ren, im We­sent­li­chen ver­gleich­ba­ren Ge­set­zes­fas­sung).

22 c) Die auf der Grund­la­ge von § 11 EMVG a.F. er­las­se­ne Ver­ord­nung ist - vor­be­halt­lich der Kal­ku­la­ti­on der Bei­trags­sät­ze, de­ren Über­prü­fung er­gän­zen­de ta­trich­ter­li­che Fest­stel­lun­gen und Wer­tun­gen vor­aus­setzt (s.u. un­ter 2.) - eben­falls recht­mä­ßig.

23 Das gilt ins­be­son­de­re für den durch ei­nen Ab­schlag von den bei­trags­re­le­van­ten Per­so­nal- und Sach­kos­ten zu be­stim­men­den Selbst­be­halt des Bun­des, den der Ver­ord­nungs­ge­ber im An­wen­dungs­be­reich des § 11 EMVG a.F. auf 25 % fest­ge­legt hat (§ 3 Abs. 2 FSBei­trV 2007). Der Selbst­be­halt hat zu be­rück­sich­ti­gen, dass die Er­fül­lung der der Bun­des­netz­agen­tur über­tra­ge­nen Auf­ga­ben der Markt­be­ob­ach­tung (§ 8 Abs. 1 bis 5, § 11 Abs. 1 Nr. 2 EMVG a.F.) und der Ent­stö­rung (§ 8 Abs. 6, § 11 Abs. 1 Nr. 1 EMVG a.F.) zwar in her­aus­ge­ho­be­nem Ma­ße den Sen­der­be­trei­bern zu­gu­te kommt, da­ne­ben aber auch im In­ter­es­se der All­ge­mein­heit liegt (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <204 ff.>). Vor die­sem Hin­ter­grund ist für die hier in Re­de ste­hen­den Bei­trags­jah­re 2003 und 2004 die Be­wer­tung des All­ge­mein­in­ter­es­ses durch den Ver­ord­nungs­ge­ber - un­be­scha­det sei­ner Auf­ga­be, et­wai­ge Än­de­run­gen der In­ter­es­sen­la­ge zu er­fas­sen und recht­lich um­zu­set­zen (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 a.a.O. S. 206 f.) - von sei­nem nor­ma­ti­ven Ge­stal­tungs­spiel­raum ge­deckt.

24 In der Ver­ord­nung fehlt es auch nicht an den er­for­der­li­chen all­ge­mei­nen Vor­ga­ben für die Kos­ten­rech­nung (Kal­ku­la­ti­on) durch die Bun­des­netz­agen­tur. Zwar ent­hält die Ver­ord­nung selbst kei­ne nä­he­ren Vor­ga­ben zur Er­stel­lung der Kal­ku­la­ti­on, denn sie legt we­der die an­zu­wen­den­de Me­tho­dik fest noch nimmt sie ein­zel­ne be­griff­li­che Klar­stel­lun­gen - et­wa zum Kos­ten­be­griff - vor oder re­gelt, wie dann ver­fah­ren wer­den soll, wenn die vom Ge­setz­ge­ber "so weit wie mög­lich" auf­wands­be­zo­gen vor­ge­se­he­ne Zu­ord­nung der Kos­ten sich im Ein­zel­fall nicht als durch­führ­bar er­weist. Auch oh­ne ei­ne sol­che Vor­ab-Fest­le­gung ein­zel­ner Fra­gen be­stan­den für die Kal­ku­la­ti­on aber hin­rei­chen­de Vor­ga­ben, denn die Bun­des­netz­agen­tur muss­te ih­rer Kal­ku­la­ti­on die für das Rech­nungs­we­sen der Bun­des­ver­wal­tung gel­ten­den ein­heit­li­chen und ver­bind­li­chen Grund­sät­ze zu­grun­de le­gen. Für die hier strei­ti­gen Bei­trags­jah­re 2003 und 2004 war dies die Stan­dard-Kos­ten-Leis­tungs­rech­nung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums der Fi­nan­zen, die in der Vor­schrif­ten­samm­lung der Bun­des­fi­nanz­ver­wal­tung ver­öf­fent­licht ist (VSF-H 9001). Hier­bei han­delt es sich um ei­ne Ist-Kos­ten­rech­nung auf Voll­kos­ten­ba­sis, d.h. al­le in ei­ner Pe­ri­ode ent­ste­hen­den Kos­ten (Per­so­nal- und Sach­kos­ten) wer­den er­fasst und ver­rech­net. Der Ver­ord­nungs­ge­ber hat zu­dem die kon­kret durch­ge­führ­te Kal­ku­la­ti­on der Bun­des­netz­agen­tur ein­schlie­ß­lich der sie be­stim­men­den Me­tho­dik in sei­nen Re­ge­lungs­wil­len auf­ge­nom­men. Denn er ist sei­ner, ihm vom Ge­setz­ge­ber durch § 11 Abs. 2 Satz 1 EMVG a.F. auf­ge­ge­be­nen Pflicht zur Fest­le­gung der "Bei­trags­sät­ze" da­durch nach­ge­kom­men, dass er die sich aus der Kal­ku­la­ti­on der Bun­des­netz­agen­tur für die Jah­re 2003 und 2004 er­ge­ben­den Bei­trags­sät­ze für den EMV-Bei­trag in die Ver­ord­nung über­nom­men hat (vgl. An­la­ge zur FSBei­trV 2007 Spal­te 6 "Jah­res­bei­trag je Be­zugs­ein­heit (in Eu­ro)").

25 d) Die in Nr. 2.2 der An­la­ge zur FSBei­trV 2007 ent­hal­te­ne Be­griffs­de­fi­ni­ti­on der Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che ist nicht, wie vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt er­wo­gen, we­gen ei­nes Ver­sto­ßes ge­gen die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechts­staats- und De­mo­kra­tie­prin­zip aus Art. 20 Abs. 1 und 3 GG er­ge­ben­den Pu­bli­zi­täts- und Be­stimmt­heits­an­for­de­run­gen un­wirk­sam.

26 Die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che wird in der An­la­ge der Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung in ei­ner Fuß­no­te als "Be­rech­nungs­grö­ße zur Er­mitt­lung des Bei­trags" be­schrie­ben und un­ter An­ga­be des Re­chen­wegs und der ver­schie­de­nen Pa­ra­me­ter (ef­fek­ti­ve An­ten­nen­hö­he, Sen­de­leis­tung, Aus­brei­tungs­kur­ven, Min­dest­nutz­feld­stär­ke) nä­her de­fi­niert. Da­bei wird für be­stimm­te Pa­ra­me­ter bzw. Nut­zer­grup­pen auf ver­schie­de­ne na­tio­na­le und in­ter­na­tio­na­le Richt­li­ni­en und Ab­kom­men ver­wie­sen, oh­ne dass de­ren Ur­he­ber, ge­nau­er Ti­tel, Da­tum so­wie Fund­stel­le an­ge­ge­ben wird. So wird et­wa für al­le Rund­funk­diens­te auf die in­ter­na­tio­na­len Aus­brei­tungs­kur­ven der ITU-R P.370 so­wie die "je­weils gül­ti­gen na­tio­na­len Richt­li­ni­en (zur­zeit 176 TR 22 bzw. 5 R 22 vom März 1992) und wei­te­ren na­tio­na­len und in­ter­na­tio­na­len Fest­le­gun­gen, wie zum Bei­spiel für T-DAB Wies­ba­den 1995 und Maas­tricht 2002 und für DVB-T Ches­ter 1997" oder für den Be­trieb ei­nes Ka­nals im Band II in ana­lo­ger Über­tra­gungs­tech­nik (UKW-Ton-Rund­funk) auf das "Ab­kom­men Genf 1984" Be­zug ge­nom­men.

27 Ver­wei­sun­gen auf von nicht­staat­li­chen Nor­mungs­gre­mi­en ge­schaf­fe­ne Re­gel­wer­ke sind nicht prin­zi­pi­ell aus­ge­schlos­sen (BVer­wG, Be­schluss vom 29. Ju­li 2010 - 4 BN 21.10 - Buch­holz 406.11 § 10 BauGB Nr. 46 Rn. 11); sie müs­sen je­doch be­stimm­te Min­dest­vor­aus­set­zun­gen hin­sicht­lich ih­rer Be­stimmt­heit und Pu­bli­zi­tät er­fül­len. Die Rechts­norm muss er­kenn­bar zum Aus­druck brin­gen, dass sie die au­ßen­ste­hen­de An­ord­nung zu ih­rem Be­stand­teil macht, die er­gän­zen­de An­ord­nung muss für den Rechts­un­ter­wor­fe­nen hin­sicht­lich des Ge­gen­stan­des hin­rei­chend be­stimmt be­zeich­net sein, wo­bei ei­ne Be­zug­nah­me un­ter An­ga­be von Ge­set­zes­ti­tel, Da­tum und Fund­stel­le der in Be­zug ge­nom­me­nen Norm ent­behr­lich ist. Zu­dem muss die Ver­laut­ba­rung der er­gän­zen­den An­ord­nung für den Be­trof­fe­nen zu­gäng­lich und ih­rer Art nach für amt­li­che An­ord­nun­gen ge­eig­net sein, ins­be­son­de­re muss der Be­trof­fe­ne sich ver­läss­lich und oh­ne er­heb­li­che Schwie­rig­kei­ten Kennt­nis vom In­halt der in Be­zug ge­nom­me­nen Re­ge­lun­gen ver­schaf­fen kön­nen. Ob dies der Fall ist, hängt von den je­wei­li­gen Um­stän­den ab (vgl. zum Vor­ste­hen­den BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 27. April 1994 - 2 BvL 3/91 u.a. - ju­ris Rn. 53 ff.; BVer­wG, Ur­tei­le vom 29. Au­gust 1961 - 1 C 14.61 - Buch­holz 310 § 137 Vw­GO Nr. 9 S. 7 f., vom 17. Fe­bru­ar 1978 - 1 C 102.76 - BVer­w­GE 55, 250 <264> und vom 27. Ju­ni 2013 - 3 C 21.12 - BVer­w­GE 147, 100 Rn. 20). Rich­tet sich ei­ne Vor­schrift aus­schlie­ß­lich an Per­so­nen, bei de­nen auf­grund ih­rer Aus­bil­dung oder prak­ti­schen Er­fah­rung be­stimm­te Fach­kennt­nis­se re­gel­mä­ßig vor­aus­zu­set­zen sind, und re­gelt sie Tat­be­stän­de, auf die sich sol­che Kennt­nis­se zu be­zie­hen pfle­gen, so be­geg­net die Ver­wen­dung un­be­stimm­ter Rechts­be­grif­fe kei­nen Be­den­ken, wenn all­ge­mein da­von aus­ge­gan­gen wer­den kann, dass der Adres­sat auf­grund sei­nes Fach­wis­sens im­stan­de ist, den Re­ge­lungs­in­halt sol­cher Be­grif­fe zu ver­ste­hen (BVerfG, Be­schluss vom 15. März 1978 - 2 BvR 927/76 - BVerf­GE 48, 48 <57> zur Be­stimmt­heit straf­recht­li­cher Vor­schrif­ten).

28 Nach den hier ma­ß­geb­li­chen Um­stän­den liegt ein Ver­stoß ge­gen die ge­nann­ten An­for­de­run­gen nicht vor. Der Ver­ord­nungs­ge­ber hat hin­rei­chend deut­lich zum Aus­druck ge­bracht, dass die ein­zel­nen in der De­fi­ni­ti­on ge­nann­ten Richt­li­ni­en und Ab­kom­men rechts­norm­mä­ßi­ger, in­halts­er­gän­zen­der Be­stand­teil der Ver­ord­nung wer­den sol­len. Die Norm wen­det sich an ei­nen sehr klei­nen und hoch spe­zia­li­sier­ten Adres­sa­ten­kreis (Sen­der­be­trei­ber von Ton-Rund­funk auf UKW und T-DAB so­wie von Fern­seh-Rund­funk). Der Ver­ord­nungs­ge­ber durf­te von der Fach­kun­de die­ser Norm­adres­sa­ten aus­ge­hen. Die Sen­der­be­trei­ber nach § 2 Nr. 13 EMVG a.F. sind die­je­ni­gen, de­nen zum Be­trei­ben von Sen­de­funk­ge­rä­ten oder Funk­net­zen Fre­quen­zen zu­ge­teilt sind. Sie muss­ten nach § 55 Abs. 4 TKG im Rah­men ih­res auf Fre­quenz­zu­tei­lung ge­rich­te­ten An­trags "die Er­fül­lung der sub­jek­ti­ven Vor­aus­set­zun­gen für die Fre­quenz­zu­tei­lung (...)" dar­le­gen; hier­zu zählt ne­ben der Zu­ver­läs­sig­keit und Leis­tungs­fä­hig­keit auch die Fach­kun­de (Göd­del, in: Beck’scher TKG-Kom­men­tar, 4. Aufl. 2013, § 55 Rn. 33, 36 so­wie Sör­ries, in: Sä­cker, TKG, 3. Aufl. 2013, § 55 Rn. 41). Die­sen in Be­zug auf Rund­funk­tech­nik fach­kun­di­gen Norm­adres­sa­ten be­rei­tet es, wie in der münd­li­chen Ver­hand­lung auch von Klä­ger­sei­te be­stä­tigt wur­de, kei­ne Schwie­rig­kei­ten, die in der Fuß­no­te zur theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che teil­wei­se nur in Kurz­form be­zeich­ne­ten Richt­li­ni­en und Ab­kom­men zu iden­ti­fi­zie­ren und sich im voll­stän­di­gen Wort­laut zu ver­schaf­fen, zu­mal sie an de­ren Zu­stan­de­kom­men teil­wei­se selbst mit­ge­wirkt ha­ben. Den Norm­adres­sa­ten ist auch be­kannt, dass trotz der teil­wei­se of­fe­nen For­mu­lie­run­gen für die Be­rech­nung der hier re­le­van­ten theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che kei­ne wei­te­ren nicht be­zeich­ne­ten "na­tio­na­len und in­ter­na­tio­na­len Fest­le­gun­gen" her­an­ge­zo­gen wur­den, wie die Be­klag­te in der münd­li­chen Ver­hand­lung noch­mals zu Pro­to­koll er­klärt hat. Da­nach gal­ten im Zeit­punkt der Ent­ste­hung der Bei­trags­pflicht für die Jah­re 2003 und 2004 ab­schlie­ßend die­je­ni­gen funk­tech­ni­schen Re­gel­wer­ke, die in der Fuß­no­te "Theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che" der An­la­ge zur Fre­quenz­schutz­bei­trags­ver­ord­nung 2007 für die Jah­re 2003 und 2004 ge­nannt sind. Schlie­ß­lich hat die Be­klag­te in ih­rem Schrift­satz vom 22. Ju­ni 2015 auch Nä­he­res zur Ein­seh­bar­keit und ar­chiv­mä­ßi­gen Si­che­rung sämt­li­cher Do­ku­men­te er­läu­tert. Auf die­se Aus­füh­run­gen, die vom Klä­ger nicht be­strit­ten wur­den, nimmt der Se­nat Be­zug.

29 Auch so­weit das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt es für pro­ble­ma­tisch hält, dass ein Teil der Re­gel­wer­ke, auf die ver­wie­sen wird, et­wa die Richt­li­ni­en der ITU (In­ter­na­tio­nal Te­l­ecom­mu­ni­ca­ti­on Uni­on), nicht auf Deutsch, son­dern aus­schlie­ß­lich in eng­li­scher, fran­zö­si­scher und spa­ni­scher Spra­che ver­öf­fent­licht sind, ist auf den be­son­de­ren Adres­sa­ten­kreis der Re­ge­lung zu ver­wei­sen. Die­ser ist auf­grund sei­nes Fach­wis­sens im­stan­de, den Re­ge­lungs­in­halt der be­tref­fen­den Tex­te zu ver­ste­hen.

30 e) Die das Ur­teil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts tra­gen­de Er­wä­gung, Nr. 2.2 der An­la­ge zur FSBei­trV 2007 sei nich­tig, weil der in­ner­halb der Nut­zer­grup­pe Rund­funk an­zu­wen­den­de Bei­trags­maß­stab der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che den ver­fas­sungs­recht­li­chen Gleich­heits­satz aus Art. 3 Abs. 1 GG ver­let­ze und die bun­des­ge­setz­li­che Vor­ga­be aus § 11 Abs. 2 Satz 3 EMVG a.F. miss­ach­te, ver­stö­ßt ge­gen Bun­des­recht. Im Rah­men des die Ab­ga­ben­er­he­bung prä­gen­den wei­ten nor­ma­ti­ven Ge­stal­tungs­spiel­raums (1) be­steht der den Bei­trag nach § 11 Abs. 1 EMVG a.F. recht­fer­ti­gen­de Son­der­vor­teil in dem Nut­zen, den die Sen­der­be­trei­ber durch die auf ei­ne Si­cher­stel­lung der elek­tro­ma­gne­ti­schen Ver­träg­lich­keit ge­rich­te­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung durch die Bun­des­netz­agen­tur ha­ben (2). Die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che bil­det die­sen Vor­teil sach­ge­recht ab; sie hält sich im Rah­men des wei­ten Ver­ord­nungs­er­mes­sens (3).

31 (1) Bei der Be­stim­mung von Bei­trags­maß­stä­ben und Ab­ga­ben­satz hat der Ge­setz­ge­ber wie auch der Ver­ord­nungs­ge­ber ei­nen weit­rei­chen­den Ge­stal­tungs­spiel­raum. Nicht­steu­er­li­che Ab­ga­ben, die den Ein­zel­nen ne­ben der Steu­er zu ei­ner wei­te­ren Fi­nanz­leis­tung her­an­zie­hen, be­dür­fen zur Wah­rung der Be­las­tungs­gleich­heit der Ab­ga­be­pflich­ti­gen (Art. 3 Abs. 1 GG) aber ei­ner über den Zweck der Ein­nah­me­er­zie­lung hin­aus­ge­hen­den be­son­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung. Als sol­che Grün­de sind ne­ben dem Zweck der Kos­ten­de­ckung auch Zwe­cke des Vor­teils­aus­gleichs, der Ver­hal­tens­len­kung so­wie so­zia­le Zwe­cke an­er­kannt. Wie be­reits aus­ge­führt, ist der den Bei­trag im ab­ga­ben­recht­li­chen Sinn le­gi­ti­mie­ren­de Ge­sichts­punkt re­gel­mä­ßig der Ge­dan­ke der Ge­gen­leis­tung; Bei­trä­ge wer­den im Un­ter­schied zu Ge­büh­ren schon für die po­ten­ti­el­le In­an­spruch­nah­me ei­ner öf­fent­li­chen Ein­rich­tung oder Leis­tung er­ho­ben (BVerfG, Be­schluss vom 25. Ju­ni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - NVwZ 2014, 1448 Rn. 43). Der Grund­satz der Be­las­tungs­gleich­heit ver­langt nicht nur, dass die Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Bei­trags­pflich­ti­gen und nicht Bei­trags­pflich­ti­gen nach Ma­ß­ga­be des Vor­teils vor­ge­nom­men wird, des­sen Nut­zungs­mög­lich­keit mit dem Bei­trag ab­ge­gol­ten wer­den soll, son­dern auch, dass die Bei­trä­ge im Ver­hält­nis der Bei­trags­pflich­ti­gen zu­ein­an­der grund­sätz­lich vor­teils­ge­recht be­mes­sen wer­den (stRspr, vgl. BVer­wG, Ur­teil vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 - BVer­w­GE 125, 384 Rn. 21 und Be­schluss vom 1. Ju­li 2013 - 8 BN 1.13 - ju­ris Rn. 5).

32 Der weit­rei­chen­de Ge­stal­tungs­spiel­raum des Norm­ge­bers bei der Be­stim­mung von Bei­trags­maß­stä­ben er­laubt ty­pi­sie­ren­de Be­trach­tun­gen, um sie von über­mä­ßi­gen, mit Rechts­un­si­cher­hei­ten ver­bun­de­nen Dif­fe­ren­zie­rungs­an­for­de­run­gen zu ent­las­ten. Die Vor­tei­le der Ty­pi­sie­rung müs­sen je­doch in ei­nem rech­ten Ver­hält­nis zu der mit ih­nen ver­bun­de­nen Un­gleich­heit der Be­las­tung ste­hen. Au­ßer­dem muss sich ei­ne ge­setz­li­che Ty­pi­sie­rung rea­li­täts­ge­recht am ty­pi­schen Fall ori­en­tie­ren. Ein sol­cher Wahr­schein­lich­keits­maß­stab un­ter­liegt ei­ner dy­na­mi­schen Be­trach­tung. Er­ge­ben sich aus tech­ni­schem Fort­schritt oder Fort­ent­wick­lung der (Ver­wal­tungs-)Pra­xis oh­ne un­an­ge­mes­se­nen Ver­wal­tungs­auf­wand rea­li­täts­nä­he­re Maß­stä­be, sind die­se im Lich­te ei­ner wirk­lich­keits­ge­rech­te­ren Bei­trags­be­mes­sung zu wäh­len (vgl. BVerfG, Be­schluss vom 12. Fe­bru­ar 2014 - 1 BvL 11/10 u.a. [ECLI:​DE:​BVerfG:​2014:​ls20140212.1b­v­l001110] - BVerf­GE 135, 238 Rn. 21; BVer­wG, Ur­tei­le vom 13. April 2005 - 10 C 5.04 - BVer­w­GE 123, 218 <220, 222, 224 f.> und vom 9. Ju­ni 2010 - 9 CN 1.09 - BVer­w­GE 137, 123 Rn. 14, 17; Be­schluss vom 16. Mai 2013 - 9 B 6.13 - NVwZ 2013, 1160 Rn. 5; vgl. zur Mög­lich­keit der zeit­na­hen Ein­be­zie­hung tech­ni­scher Ent­wick­lun­gen in die Bei­trags­be­mes­sung be­reits BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <202>).

33 Bei­trä­ge dür­fen schlie­ß­lich nur un­ter Wah­rung des Äqui­va­lenz­prin­zips er­ho­ben wer­den. Nach die­sem Prin­zip, das ei­ne bei­trags­recht­li­che Aus­for­mung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes dar­stellt, darf die Hö­he der Bei­trä­ge nicht im Miss­ver­hält­nis zu dem ge­bo­te­nen Vor­teil ste­hen; auch dür­fen ein­zel­ne Bei­trags­pflich­ti­ge nicht im Ver­hält­nis zu an­de­ren über­mä­ßig be­las­tet wer­den (stRspr, vgl. BVer­wG, Ur­tei­le vom 12. Mai 1999 - 6 C 14.98 - BVer­w­GE 109, 97 <111> und vom 12. März 2014 - 8 C 27.12 - BVer­w­GE 149, 170 Rn. 22).

34 (2) Der recht­fer­ti­gen­de Grund für die Er­he­bung des EMV-Bei­trags ist ne­ben der Kos­ten­de­ckung der be­zweck­te Vor­teils­aus­gleich. Mit dem Bei­trag nach § 11 Abs. 1 EMVG a.F. sol­len die Vor­tei­le ab­ge­gol­ten wer­den, die ge­ra­de den Sen­der­be­trei­bern durch die Si­che­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit ih­rer An­la­gen in be­son­de­rem Ma­ße zu­flie­ßen (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 - 6 C 8.99 - BVer­w­GE 112, 194 <204> zur Vor­gän­ger­re­ge­lung). Da­bei be­stehen die durch die Bei­trä­ge er­fass­ten Vor­tei­le auch und nicht zu­letzt dar­in, dass die Bun­des­netz­agen­tur Stö­run­gen be­kämpft, die die Ge­rä­te­be­trei­ber (ein­schlie­ß­lich der Sen­der­be­trei­ber) durch den Be­trieb ih­rer Ge­rä­te selbst ver­ur­sa­chen. Un­ter die­sem Blick­win­kel kommt die vor­teils­ori­en­tier­te Bei­trags­fi­nan­zie­rung der Fi­nan­zie­rung durch Ge­büh­ren nach dem Ver­an­las­ser­prin­zip in­halt­lich na­he (BVer­wG, Ur­teil vom 22. No­vem­ber 2000 a.a.O. S. 208).

35 Der so ver­stan­de­ne Vor­teil muss auch der von der Ver­fas­sung ge­for­der­ten vor­teils­ge­rech­ten Be­mes­sung der Bei­trä­ge im Ver­hält­nis der Bei­trags­pflich­ti­gen zu­ein­an­der zu­grun­de ge­legt wer­den. Des­halb muss die vom Ge­setz­ge­ber in § 11 Abs. 2 Satz 3 EMVG a.F. in­so­weit - näm­lich für die Bin­nen­ver­tei­lung in­ner­halb der Nut­zer­grup­pen - vor­ge­se­he­ne Kos­ten­auf­tei­lung "ent­spre­chend der Fre­quenz­nut­zung" da­hin aus­ge­legt wer­den, dass die­je­ni­gen Sen­der­be­trei­ber, die ei­nen grö­ße­ren po­ten­ti­el­len Nut­zen von den Ent­stö­rungs- und Markt­be­ob­ach­tungs­tä­tig­kei­ten der Bun­des­netz­agen­tur ha­ben, im Ver­hält­nis ei­nen hö­he­ren Bei­trag leis­ten müs­sen; dies sind un­ter Be­ach­tung der obi­gen Er­wä­gun­gen zum Ver­an­las­ser­prin­zip ty­pi­scher­wei­se die­je­ni­gen, bei de­nen auf­grund in­ten­si­ve­rer Fre­quenz­nut­zung auch das Ri­si­ko steigt, elek­tro­ma­gne­ti­schen Stö­run­gen aus­ge­setzt zu sein, und die da­durch mehr Auf­wand für die Bun­des­netz­agen­tur ver­ur­sa­chen.

36 Dem­ge­gen­über ist der Vor­teil, der so­wohl die Bei­trags­er­he­bung als sol­che recht­fer­tigt als auch die Bin­nen­ver­tei­lung der Kos­ten steu­ert, nicht im tat­säch­lich stö­rungs­frei­en Emp­fang ei­ner Fre­quenz zu se­hen. Zwar ist die­ser das Ziel je­der Fre­quenz­nut­zung durch Sen­der­be­trei­ber. Auch der Ge­setz- bzw. Ver­ord­nungs­ge­ber hat wie­der­holt die fun­da­men­ta­le wirt­schaft­li­che Be­deu­tung für die Sen­der­be­trei­ber her­vor­ge­ho­ben, dass die von ih­nen über­tra­ge­nen In­for­ma­tio­nen beim Rund­funk­teil­neh­mer "stö­rungs­frei an­kom­men" (vgl. BT-Drs. 12/2508 S. 18 und BT-Drs. 16/3658 S. 21 so­wie Be­grün­dung zur FSBei­trV - Stand vom 3. April 2003). Die­ses Ziel ist aber nicht iden­tisch mit dem Vor­teil, für den der Bei­trag er­ho­ben wird. Dies kommt auch in § 11 Abs. 1 Nr. 1 EMVG a.F. zum Aus­druck, wo­nach die Bei­trags­er­he­bung "zur Ab­gel­tung der Kos­ten für die Si­cher­stel­lung der elek­tro­ma­gne­ti­schen Ver­träg­lich­keit und ins­be­son­de­re ei­nes stö­rungs­frei­en Funk­emp­fangs" er­folgt. Wie die Ein­lei­tung des Halb­sat­zes mit "ins­be­son­de­re" zeigt, ent­hält der vor­an­ge­hen­de Satz­teil die Haupt­aus­sa­ge. Der Vor­teil ist dem­nach dar­in zu se­hen, dass die Bun­des­netz­agen­tur durch die in § 11 Abs. 1 Nr. 1 und 2 EMVG a.F. be­schrie­be­ne Auf­ga­ben­wahr­neh­mung für ei­ne mög­lichst um­fas­sen­de Si­cher­stel­lung der elek­tro­ma­gne­ti­schen Ver­träg­lich­keit sorgt. Be­zo­gen auf die Sen­der­be­trei­ber ge­schieht dies vor al­lem durch die Ge­währ­leis­tung ei­ner mög­lichst stö­rungs­frei­en Aus­strah­lung.

37 Der so ver­stan­de­ne Be­griff der Fre­quenz­nut­zung ent­spricht den te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­chen Re­ge­lun­gen. So ist nach § 3 Nr. 9 Satz 1 TKG Fre­quenz­nut­zung "je­de ge­woll­te Aus­sen­dung oder Ab­strah­lung elek­tro­ma­gne­ti­scher Wel­len" (in der Sa­che eben­so be­reits § 2 Abs. 2 Fre­quenz­zu­tei­lungs­ver­ord­nung vom 26. April 2001, BGBl. I S. 829 - Fre­q­ZutV). Da­bei ist un­ter Aus­sen­dung die Er­zeu­gung und un­ter Ab­strah­lung die Re­pli­ka­ti­on elek­tro­ma­gne­ti­scher Wel­len zu ver­ste­hen. Der blo­ße Emp­fang elek­tro­ma­gne­ti­scher Wel­len gilt in­so­weit nicht als Fre­quenz­nut­zung (Ri­cke, in: Spind­ler/Schus­ter, Recht der elek­tro­ni­schen Me­di­en, 3. Aufl. 2015, § 3 TKG Rn. 15; Sä­cker, in: ders., TKG, 3. Aufl. 2013, § 3 Rn. 22). Zwar ge­hö­ren die ge­nann­ten De­fi­ni­tio­nen zum Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­setz und den hier­zu er­gan­ge­nen Ver­ord­nun­gen. Der Ge­setz­ge­ber hat aber den Be­griff "Fre­quenz­nut­zung" in § 11 Abs. 2 Satz 3 EMVG a.F. er­sicht­lich sinn­gleich ver­wen­det. So sah auch schon § 48 Abs. 2 TKG vom 25. Ju­li 1996 (BGBl. I S. 1120) die Er­he­bung ei­nes Bei­trags vor, der dem EMV-Bei­trag äh­nelt und seit der Neu­fas­sung durch § 143 TKG i.d.F. vom 22. Ju­ni 2004 (BGBl. I S. 1190) Fre­quenz­nut­zungs­bei­trag ge­nannt wird. Durch das Post- und te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­recht­li­che Be­rei­ni­gungs­ge­setz vom 7. Mai 2002 (BGBl. I S. 1529), durch des­sen Art. 22 die für das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren ma­ß­geb­li­che Be­stim­mung des § 11 EMVG a.F. ih­ren Wort­laut er­hal­ten hat, soll­ten die Er­mäch­ti­gungs­grund­la­gen in § 11 EMVG a.F. und § 48 TKG a.F. im Hin­blick auf die Be­mes­sungs­kri­te­ri­en und die Ver­fah­ren har­mo­ni­siert wer­den (vgl. BT-Drs. 14/7921 S. 18). Auch dies spricht da­für, dass der Ge­setz­ge­ber in bei­den Ge­set­zen von dem­sel­ben Be­griff der Fre­quenz­nut­zung aus­ge­gan­gen ist.

38 (3) Die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che bil­det die­sen Vor­teil sach­ge­recht ab; sie hält sich im Rah­men des wei­ten Ver­ord­nungs­er­mes­sens.

39 In das Be­rech­nungs­ver­fah­ren der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che flie­ßen die Sen­de­leis­tung, die Cha­rak­te­ris­tik der An­ten­ne (ab­ge­strahl­ter Be­reich), die Hö­he der An­ten­ne im Ver­hält­nis zur Um­ge­bung, die (Ka­nal-)Band­brei­te, die Feld­stär­ke­grenz­wer­te so­wie ih­re räum­li­che und zeit­li­che Ver­tei­lung als Pa­ra­me­ter ein. Das Er­geb­nis wird in ei­nem Flä­chen­maß aus­ge­drückt, das die so­ge­nann­te Min­dest­nutz­feld­stär­ke be­rück­sich­tigt, al­so den ma­the­ma­tisch be­rech­ne­ten Be­reich kreis­för­mig um den Sen­der her­um, in dem das Si­gnal auf der Fre­quenz ei­ne be­stimm­te Sen­de­leis­tung über­schrei­tet. Die auf die­se Wei­se er­mit­tel­te Flä­che ist der ma­the­ma­ti­sche Aus­druck der Nut­zungs­in­ten­si­tät der Fre­quenz.

40 Da­mit knüpft die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che an die tech­ni­schen Pa­ra­me­ter an, die § 7 Abs. 1 Fre­q­ZutV für die Be­stim­mung des Um­fangs, al­so der In­ten­si­tät der Fre­quenz­nut­zung an­ge­ge­ben hat und die auch § 60 Abs. 1 TKG zu­grun­de lie­gen (ins­be­son­de­re Stand­ort, Sen­de­leis­tung, Feld­stär­ke­grenz­wer­te, Zahl der Funk­an­la­gen). Die­se Vor­ge­hens­wei­se er­scheint dem Se­nat aus den nach­fol­gen­den Grün­den na­he­lie­gend und im Er­geb­nis sach­ge­recht. Die Le­gal­de­fi­ni­ti­on der Fre­quenz­nut­zung kann für sich ge­nom­men zur Kos­ten­auf­tei­lung "ent­spre­chend der Fre­quenz­nut­zung" (§ 11 Abs. 2 Satz 3 EMVG a.F.) nicht ge­nü­gen, denn die Be­griffs­um­schrei­bung trifft un­ter­schieds­los auf sämt­li­che Sen­der­be­trei­ber zu. Da­her be­darf es ei­nes Un­ter­schei­dungs­kri­te­ri­ums, das zu­gleich ei­ne vor­teils­ge­rech­te Kos­ten­auf­tei­lung er­mög­licht. In­so­weit bie­tet sich das nor­ma­tiv ver­an­ker­te Kri­te­ri­um "Um­fang der Fre­quenz­nut­zung" an, denn zwi­schen dem Um­fang der Fre­quenz­nut­zung und dem zu er­war­ten­den Stö­rungs­auf­kom­men be­steht ein Zu­sam­men­hang; nach den An­ga­ben der Be­klag­ten, die die­se in der münd­li­chen Ver­hand­lung plau­si­bel er­läu­tert hat, kann in­so­weit ei­ne sto­chas­tisch be­leg­ba­re Kor­re­la­ti­on an­ge­nom­men wer­den. Das Stö­rungs­auf­kom­men und der da­mit ver­bun­de­ne Auf­wand für die Bun­des­netz­agen­tur kön­nen als An­knüp­fungs­punkt für ei­ne vor­teils­ge­rech­te Auf­tei­lung in­ner­halb der Nut­zer­grup­pe, hier al­so in­ner­halb der Grup­pe der Be­trei­ber von Fern­seh-Rund­funk, ge­wählt wer­den, weil der po­ten­ti­el­le Nut­zen für den Sen­der­be­trei­ber mit dem Grad der Wahr­schein­lich­keit ei­ner Stö­rung steigt.

41 Die ge­gen die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che vor­ge­brach­te Kri­tik des Klä­gers greift nicht durch.

42 Dass to­po­gra­phi­sche Be­son­der­hei­ten völ­lig un­be­rück­sich­tigt blei­ben, trifft nach den Er­läu­te­run­gen in der münd­li­chen Ver­hand­lung nicht zu. Das Flä­chen­maß der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che ist ein ma­the­ma­ti­scher Aus­druck der Nut­zungs­in­ten­si­tät, die abs­trakt an­hand der oben dar­ge­stell­ten Pa­ra­me­ter be­rech­net wird. Hier­bei bleibt zwar die kon­kre­te geo­gra­fi­sche La­ge des ein­zel­nen Sen­ders weit­ge­hend un­be­rück­sich­tigt, so dass je­der Sen­der in Deutsch­land un­ab­hän­gig von sei­nem kon­kre­ten Stand­ort für ei­ne be­stimm­te Nut­zungs­in­ten­si­tät den­sel­ben Bei­trag zu leis­ten hat. Den­noch wer­den to­po­gra­phi­sche Ge­ge­ben­hei­ten in ge­wis­sem Um­fang in die Be­rech­nung ein­be­zo­gen, näm­lich ei­ner­seits über die ef­fek­ti­ve An­ten­nen­hö­he und an­de­rer­seits über die ein­zel­nen Re­gel­wer­ke, die in die Be­rech­nung ein­ge­hen und de­nen wie­der­um be­stimm­te lang­jäh­rig er­mit­tel­te sta­tis­ti­sche Er­fah­rungs­wer­te zur Ge­län­derau­ig­keit zu­grun­de lie­gen. Die Be­klag­te hat in der münd­li­chen Ver­hand­lung nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt, dass ei­ne dar­über hin­aus­ge­hen­de Be­rück­sich­ti­gung der kon­kre­ten To­po­gra­phie mit dem ge­wähl­ten Mo­dell, das ge­ra­de mög­lichst abs­trakt und da­mit dem sonst ab­seh­ba­ren Streit um im­mer wei­ter­ge­hen­de Dif­fe­ren­zie­run­gen ent­zo­gen sein soll, nicht ver­ein­bar wä­re.

43 Da es sich bei den in der De­fi­ni­ti­on der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che ge­nann­ten Richt­li­ni­en und Ab­kom­men um die sei­ner­zeit üb­li­chen Stan­dard­ver­fah­ren han­del­te, war der Ver­ord­nungs­ge­ber für die hier strei­ti­gen Bei­trags­jah­re 2003 und 2004 auch nicht un­ter dem oben ge­nann­ten Ge­sichts­punkt, tech­ni­schen Fort­schritt be­rück­sich­ti­gen und ei­nen mög­lichst wirk­lich­keits­ge­rech­ten Bei­trags­maß­stab wäh­len zu müs­sen, ge­hal­ten, ei­nen an­de­ren - rea­li­täts­nä­he­ren - Maß­stab zu ent­wi­ckeln. So wur­den die vom Klä­ger fa­vo­ri­sier­ten Pi­xel­be­rech­nun­gen, die un­ter stär­ke­rer Ein­be­zie­hung to­po­gra­phi­scher Da­ten er­fol­gen, nach über­ein­stim­men­der Aus­kunft der Be­tei­lig­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung auf in­ter­na­tio­na­ler Ebe­ne sei­ner­zeit le­dig­lich als Al­ter­na­tiv­be­trach­tun­gen dis­ku­tiert.

44 Auch was die Ein­be­zie­hung von Aus­lands- und See­an­tei­len in die theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che an­geht, ist die ge­ne­ra­li­sie­ren­de Be­rech­nung der In­ten­si­tät der Fre­quenz­nut­zung an­hand der Kri­te­ri­en des § 7 Abs. 1 Fre­q­ZutV oh­ne Be­rück­sich­ti­gung der kon­kre­ten geo­gra­fi­schen La­ge aus Ty­pi­sie­rungs­grün­den zu­läs­sig. Nach die­sem theo­re­ti­schen An­satz muss nicht be­rück­sich­tigt wer­den, ob und in­wie­weit auf See- und Aus­lands­flä­chen ab­ge­strahlt wird, denn hier­durch wird die Nut­zungs­in­ten­si­tät nicht be­ein­flusst. Dass so gro­ße Flä­chen­an­tei­le wie bei dem Sen­der Flens­burg im Aus­land und auf See lie­gen, durf­te der Ver­ord­nungs­ge­ber im Rah­men sei­ner Ty­pi­sie­rungs­be­fug­nis als aty­pi­schen Son­der­fall au­ßer Be­tracht las­sen. Statt­des­sen durf­te er als Re­gel­fall da­von aus­ge­hen, dass na­he­zu je­der Sen­der­be­trei­ber über ein­zel­ne Sen­der mit grenz­über­schrei­ten­den Be­zü­gen ver­fügt. Im Üb­ri­gen kann ein be­trof­fe­ner Sen­der­be­trei­ber in ge­wis­sem Um­fang die An­ten­nen­cha­rak­te­ris­tik än­dern, al­so ei­ne Ab­strah­lung auf die ge­nann­ten Ge­bie­te aus­schlie­ßen und da­durch die Bei­trags­hö­he re­du­zie­ren. Von die­ser Mög­lich­keit ma­chen nach An­ga­ben der Be­klag­ten ver­schie­de­ne Sen­der, ins­be­son­de­re durch den Ein­satz von Richt­an­ten­nen, Ge­brauch.

45 Hier­von aus­ge­hend kann der Klä­ger nichts zu sei­nen Guns­ten dar­aus her­lei­ten, dass die Fre­quenz­ge­büh­ren­ver­ord­nung vom 21. Mai 1997 (BGBl. I S. 1226), zu­letzt ge­än­dert durch Ver­ord­nung vom 24. Sep­tem­ber 2013 (BGBl. I S. 3710), die für den Fern­seh-Rund­funk eben­falls die Be­zugs­ein­heit der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che vor­sieht, bei der Be­rech­nung aus­drück­lich An­tei­le von Flä­chen­ele­men­ten aus­nimmt, die aus Ge­bie­ten der Nord- und Ost­see bzw. aus­län­di­schem Ho­heits­ge­biet be­stehen. Zwar wird die theo­re­ti­sche Ver­sor­gungs­flä­che als Be­rech­nungs­grö­ße zur Er­mitt­lung der Fre­quenz­zu­tei­lungs­ge­bühr mit den­sel­ben Er­wä­gun­gen wie die hier in Re­de ste­hen­de Be­rech­nung für den EMV-Bei­trag ge­recht­fer­tigt. Die dort vor­ge­se­he­ne Aus­klam­me­rung der ge­nann­ten Flä­chen­an­tei­le ist aber aus den ge­nann­ten Grün­den - be­zo­gen auf den hier ma­ß­geb­li­chen Zeit­raum - je­den­falls nicht zwin­gend und in­di­ziert da­her nicht die Feh­ler­haf­tig­keit der vor­lie­gend um­strit­te­nen Bei­trags­re­ge­lung.

46 So­weit der Klä­ger schlie­ß­lich be­an­stan­det, dass von der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che auch "ge­stör­te" Ge­bie­te um­fasst wür­den, wo­bei sich Stö­run­gen nicht nur aus to­po­gra­phi­schen Be­son­der­hei­ten, son­dern auch auf­grund von In­ter­fe­ren­zen durch an­de­re (le­gal be­trie­be­ne) Sen­der er­ge­ben könn­ten, liegt dem er­kenn­bar ein an­de­res Ver­ständ­nis des die Bei­trags­er­he­bung recht­fer­ti­gen­den Son­der­vor­teils zu­grun­de. Die­ser liegt ge­ra­de nicht in der tat­säch­lich stö­rungs­frei­en Emp­fang­bar­keit ei­ner Fre­quenz. Im Üb­ri­gen hat der Klä­ger in der münd­li­chen Ver­hand­lung ein­ge­räumt, dass ei­ne In­ter­fe­renz­kon­tur, al­so ei­ne Er­fas­sung des tat­säch­lich von der Fre­quenz ver­sorg­ten Ge­biets, in dem al­so so­wohl die Min­dest­nutz­feld­stär­ke er­reicht als auch der not­wen­di­ge Schutz­ab­stand zu Stör­sen­dern ein­ge­hal­ten wird, al­len­falls mit ho­hem Auf­wand mög­lich und zu­dem we­gen der aus­ge­präg­ten Vo­la­ti­li­tät der Stör­ein­flüs­se im Er­geb­nis frag­wür­dig wä­re.

47 Ver­gli­chen mit der in der Ver­ord­nung vor­ge­se­he­nen Be­rech­nungs­grö­ße der theo­re­ti­schen Ver­sor­gungs­flä­che drängt sich auch sonst kei­nes der vom Klä­ger fa­vo­ri­sier­ten Al­ter­na­tiv­mo­del­le als ein­deu­tig vor­zugs­wür­dig auf. Das so­ge­nann­te in­ten­dier­te Ver­sor­gungs­ge­biet lässt ins­be­son­de­re un­be­rück­sich­tigt, dass in der Ver­gan­gen­heit Sen­dern Fre­quen­zen zu­ge­teilt wur­den, die nicht auf den Ver­sor­gungs­be­darf be­schränkt wur­den.

48 2. Der Se­nat könn­te in der Sa­che nur ent­schei­den, wenn der Rechts­streit ent­schei­dungs­reif wä­re. Das ist nicht der Fall, denn der Klä­ger hat sei­ne Kla­ge auf ei­nen wei­te­ren Ge­sichts­punkt - Rechts­wid­rig­keit der Kal­ku­la­ti­on - ge­stützt, zu dem das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt kei­ne tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen ge­trof­fen hat. Da­her ist das Ur­teil auf­zu­he­ben und die Sa­che zur an­der­wei­ti­gen Ver­hand­lung und Ent­schei­dung zu­rück­zu­ver­wei­sen, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Vw­GO.

49 a) Der Klä­ger hat sei­ne ge­gen den EMV-Bei­trags­be­scheid ge­rich­te­te Kla­ge auch mit Zwei­feln an der Rich­tig­keit und Trans­pa­renz der Bei­trags­kal­ku­la­ti­on be­grün­det. Die­se Kri­tik hat er auf­recht­erhal­ten, auch nach­dem die Be­klag­te im Be­ru­fungs­ver­fah­ren neue Un­ter­la­gen zur Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on vor­ge­legt hat. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ist - von sei­nem Rechts­stand­punkt aus kon­se­quent - der Fra­ge der Bei­trags­kal­ku­la­ti­on aus­drück­lich nicht wei­ter nach­ge­gan­gen (UA S. 9).

50 Grund­sätz­lich han­delt es sich bei der Über­prü­fung ei­ner Kal­ku­la­ti­on um tat­säch­li­che, auf den kon­kre­ten Ein­zel­fall be­zo­ge­ne Fest­stel­lun­gen i.S.d. § 137 Abs. 2 Vw­GO, die das Re­vi­si­ons­ge­richt nicht selbst tref­fen kann (vgl. et­wa BVer­wG, Ur­tei­le vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - BVer­w­GE 116, 188 <195> und vom 25. April 2013 - 3 C 1.12 - Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 32 Rn. 16). Es mag da­hin­ste­hen, ob hier des­halb an­de­res gel­ten könn­te, weil der Ver­ord­nungs­ge­ber die sich aus der kon­kre­ten Kal­ku­la­ti­on er­ge­ben­den Bei­trags­sät­ze in den Ver­ord­nungs­text über­nom­men hat und die­se als ge­ne­rel­le Rechtstat­sa­chen (so­ge­nann­te le­gal facts) von § 137 Abs. 2 Vw­GO nicht er­fasst sind. Denn der Se­nat macht von der ihm ein­ge­räum­ten Mög­lich­keit der Zu­rück­ver­wei­sung Ge­brauch, weil er ei­ge­ne Fest­stel­lun­gen hier­zu nicht für zweck­mä­ßig hält (vgl. BVer­wG, Ur­tei­le vom 6. No­vem­ber 2002 - 6 C 8.02 - Buch­holz 402.5 WaffG Nr. 89 S. 24 f., vom 20. März 2012 - 5 C 5.11 - BVer­w­GE 142, 145 Rn. 25 und vom 15. Ok­to­ber 2014 - 9 C 8.13 - BVer­w­GE 150, 225 Rn. 33 m.w.N.).

51 b) Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt wird bei sei­ner Prü­fung den ein­zel­nen Kri­tik­punk­ten des Klä­gers in Be­zug auf die Kal­ku­la­ti­on der Bei­trags­sät­ze nach­zu­ge­hen ha­ben. Da­bei muss es ins­be­son­de­re un­ter­su­chen, ob es für die Pra­xis der Bun­des­netz­agen­tur, die Kos­ten der Markt­auf­sicht - an­ders als die Kos­ten für Ent­stö­run­gen, die im Hin­blick auf die ge­setz­li­che Re­ge­lung in § 11 Abs. 2 Satz 2 EMVG a.F. den ein­zel­nen Nut­zer­grup­pen von vorn­her­ein ge­trennt zu­ge­ord­net wer­den - zu­nächst ein­heit­lich zu er­fas­sen und so­dann ent­spre­chend den Kos­ten für Ent­stö­run­gen zu ver­tei­len (vgl. Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on der FS-Bei­trä­ge 2004 und 2003 Band A All­ge­mei­ner Teil S. 3 f.), ei­nen hin­rei­chen­den sach­li­chen Grund gibt oder ob auch in­so­weit - der ge­setz­li­chen Vor­ga­be fol­gend - ein un­mit­tel­ba­rer Be­zug des je­wei­li­gen Auf­wan­des zu den ein­zel­nen Nut­zer­grup­pen her­ge­stellt wer­den kann. Au­ßer­dem ist zu klä­ren, ob die Be­rei­ni­gung der Voll­kos­ten­rech­nung um nicht bei­trags­re­le­van­te Kos­ten durch ei­nen Pau­schal­ab­zug von 10,19 % für das Jahr 2003 bzw. 10,85 % für das Jahr 2004 in der Wei­se er­fol­gen durf­te, dass die Ge­samt­hö­he der nicht bei­trags­re­le­van­ten Kos­ten er­mit­telt (ca. 17 Mio. €) und dann ins Ver­hält­nis zu den Ge­samt­kos­ten der Bun­des­netz­agen­tur (ca. 157 Mio. €) ge­setzt wur­de (vgl. Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on der FS-Bei­trä­ge 2004 und 2003 Band A S. 9 und Anl. 11 und 12); in­so­weit ist so­wohl die Lis­te der für nicht bei­trags­re­le­vant ge­hal­te­nen Kos­ten­po­si­tio­nen zu hin­ter­fra­gen als auch das me­tho­di­sche Vor­ge­hen, al­so die Be­rech­nung an­hand ei­nes fes­ten Pro­zent­sat­zes. Des Wei­te­ren ist zu prü­fen, ob be­stimm­te "struk­tu­rel­le Kos­ten" (et­wa Kos­ten für Al­ters­teil­zeit, Te­le­ar­beit oder sol­che für all­ge­mei­ne Or­ga­ni­sa­ti­ons­auf­ga­ben der Bun­des­netz­agen­tur wie IT-Kos­ten) über­haupt bzw. nach dem je­weils ge­wähl­ten Ver­rech­nungs­schlüs­sel (Mit­ar­bei­ter­zahl bzw. Flä­che) be­rück­sich­tigt wer­den durf­ten und ob die kos­ten­mä­ßi­ge Er­fas­sung der Stö­run­gen von und durch Ka­bel­be­trei­ber (vgl. Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on der FS-Bei­trä­ge 2004 und 2003 Band A Anl. 1 S. 27) sach­lich ge­recht­fer­tigt ist, ins­be­son­de­re so­weit Ka­bel und Rund­funk zu­sam­men ge­stört wer­den. In­so­weit ist zu klä­ren, wel­cher Art der­ar­ti­ge "Dop­pel­stö­run­gen" sind, wel­che Kos­ten hier­für ty­pi­scher­wei­se an­fal­len und wel­che sach­li­chen Grün­de es für die vor­ge­se­he­ne al­lei­ni­ge Zu­ord­nung der Kos­ten zum Rund­funk­dienst gibt. Schlie­ß­lich ist die Trans­pa­renz der ge­sam­ten Kos­ten­kal­ku­la­ti­on zu be­wer­ten. So ist et­wa klä­rungs­be­dürf­tig, wes­halb Kos­ten für Al­ters­teil­zeit teil­wei­se als nicht bei­trags­re­le­van­te Kos­ten ge­nannt wer­den (vgl. Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on der FS-Bei­trä­ge 2004 und 2003 Band A Anl. 11 Kos­ten­stel­le 61132 Al­ters­teil­zeit Zen­tra­le), teil­wei­se aber als struk­tu­rel­le Kos­ten be­trach­tet wer­den, die nach dem Ver­rech­nungs­schlüs­sel "MA-An­zahl" ver­teilt wer­den (vgl. Do­ku­men­ta­ti­on der Kal­ku­la­ti­on der FS-Bei­trä­ge 2004 und 2003 Band A Anl. 10 S. 6).