I

Der Kläger beansprucht die Erstattung von Kosten für eine Bodenuntersuchung und seiner in diesem Zusammenhang aufgewendeten Rechtsanwaltskosten.
Er ist seit 1988 Eigentümer von Grundstücken, auf denen er ein Entsorgungsunternehmen betreibt. Zuvor wurden die Grundstücke zum Betrieb einer Teeraufbereitungsanlage genutzt. Im Zuge einer Erhebung altlastverdächtiger Flächen stellte
das Landratsamt fest, dass auf den Grundstücken der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bestand. Mit formlosem Schreiben vom 12. Januar 1999 gab es dem Kläger zur Kenntnis, dass weitere Untersuchungen notwendig seien, deren Kosten er als Eigentümer zu tragen habe. Die konkreten Maßnahmen seien zwischen dem Landratsamt und einem vom Kläger zu beauftragenden Gutachter abzustimmen. Der Kläger werde deshalb gebeten, sich binnen zwei Monaten mit dem Landratsamt in Verbindung zu setzen. Im April 1999 erinnerte das Landratsamt den Kläger an die erbetene Äußerung und wies darauf hin, dass die Maßnahmen andernfalls mittels gebührenpflichtiger Anordnungen erwirkt würden.
Die Prozessbevollmächtigten des Klägers teilten dem Landratsamt im Mai 1999 das Interesse ihres Mandanten an einer kooperativen Erledigung der Angelegenheit mit. Der Kläger beauftragte einen Sachverständigen, der das Untersuchungskonzept mit dem Landratsamt abstimmte. Das Gutachten vom 23. März 2000 kam zu dem Ergebnis, dass nach den untersuchten Bodenproben eine Gefährdung des Grundwassers sowie der menschlichen Gesundheit ausgeschlossen werden könne und die untersuchte Fläche, die durch eine Betondecke versiegelt sei, keiner Sanierung bedürfe. Zwar werde der Prüfwert zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden - Grundwasser von 0,20 μg/l für polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) an drei Probennahmestellen überschritten. Damit verbinde sich aber keine Grundwassergefährdung, weil die untersuchten Proben oberhalb des Übergangsbereichs von der ungesättigten zur wassergesättigten Bodenzone entnommen worden seien.
Unter Hinweis auf das Ergebnis des Gutachtens vertrat der Kläger die Auffassung, dass die Untersuchungen den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung nicht bestätigt hätten, und forderte das Landratsamt zur Erstattung der Kosten des Sachverständigen von 8 842,38 DM und der Prozessbevollmächtigten von 2 349,56 DM auf. Das Landratsamt lehnte die Kostenerstattung ab, weil die Rechtsanwaltskosten nicht erstattungsfähig seien und eine Grundwassergefährdung angesichts der Überschreitung der PAK-Werte nicht ausgeschlossen sei. Von weiteren Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen werde abgesehen, weil diese bei Beibehaltung der gegenwärtigen Grundstücksnutzung unverhältnismäßig erschienen.
Der Kläger hat Zahlungsklage beim Landgericht Heidelberg erhoben. Das Landgericht hat den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für unzulässig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe verwiesen. Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger vorgetragen: Das Schreiben des Landratsamts vom 12. Januar 1999 sei geeignet, den Erstattungsanspruch auszulösen. Die Kosten des Sachverständigen seien zu erstatten, weil das Gutachten den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung ausgeräumt habe. Die Erstattungsvorschrift (§ 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG) erfasse auch die notwendigen Rechtsanwaltskosten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen: Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG seien nicht erfüllt. Es fehle an der nach dieser Vorschrift i.V.m. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG erforderlichen Anordnung der Behörde. Das Schreiben des Landratsamts vom 12. Januar 1999 sei kein Verwaltungsakt und habe vom Empfänger objektiv auch nicht als solcher verstanden werden können. Eine entsprechende Anwendung der Erstattungsvorschrift auf Fälle nicht förmlichen Verwaltungshandelns komme mangels Regelungslücke nicht in Betracht; das Gesetz knüpfe an Rechtsprechung an, die bei Heranziehung eines Anscheinsstörers Erstattungsansprüche anerkannt habe. Es fehle auch an einer ausreichenden Analogiebasis. Der Erstattungsanspruch diene als Ausgleich für die regelmäßig kostenpflichtige Heranziehung zu der Höhe nach feststehenden Kosten. Demgegenüber sei derjenige, der die Untersuchungen ohne behördliche Anordnung vornehme, frei von behördlichen Einflüssen und könne überschießende Kosten verursachen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat der zugelassenen Berufung des Klägers hinsichtlich der Sachverständigenkosten stattgegeben und die Berufung im Übrigen zurückgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Erstattungsanspruch lasse sich nicht auf die unmittelbare Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG stützen. Die Vorschrift setze eine Anordnung von Untersuchungen und damit einen Verwaltungsakt voraus. Daran fehle es hier. Der Anspruch auf Erstattung der Sachverständigenkosten finde jedoch seine Grundlage in einer entsprechenden Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG. Die Vorschrift enthalte eine Regelungslücke. Mit der Anknüpfung des gesetzlichen Erstattungsanspruchs an ein durch Verwaltungsakt gefordertes Gutachten hätten nicht alle Fallvarianten, in denen der Betroffene den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung aufgrund nicht förmlichen Verwaltungshandelns ausgeräumt habe, von der Erstattung ausgeschlossen werden sollen. Nichtförmliches Verwaltungshandeln sei im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens nicht ins Blickfeld geraten. Es bestehe auch eine ausreichende Analogiebasis jedenfalls für die Fälle, in denen der Betroffene zu einem hinreichend konkreten Entwurf eines Verwaltungsakts angehört worden sei und die Untersuchung in enger Abstimmung mit der Behörde durchgeführt habe. Kooperatives Handeln dieser Art müsse in Bezug auf die Kostenerstattung einer förmlichen Untersuchungsanordnung gleichgestellt werden. Die Interessenlage stimme in beiden Fällen überein. Bei Verneinung einer Analogie würde der kooperative Partner deutlich schlechter stehen als derjenige, der den Erlass der Untersuchungsanordnung abwarte, bevor er seinen dadurch geregelten Pflichten nachkomme. Eine solche Benachteiligung wäre geeignet, die Bereitschaft zu kooperativem Handeln zu verringern. Diese Folge wäre wegen des öffentlichen Interesses an einer Kooperation zwischen Bürger und Verwaltung im Umweltrecht bedenklich. Das vom Verwaltungsgericht gesehene Problem überschießender Sachverständigenkosten stelle sich nicht, wenn die entsprechende Anwendung des Gesetzes auf Fälle beschränkt werde, in denen die Untersuchungskonzeption in enger Abstimmung mit der Verwaltung festgelegt werde. Auch der Ausnahmecharakter der Vorschrift stehe einer Analogie nicht entgegen, weil die Erstattung die Ausnahme von der Kostenpflicht sei und bei mangels Verwaltungsakt fehlender Kostenpflicht die Zuerkennung eines Erstattungsanspruchs keiner Ausnahme bedürfe. Zwar seien die Gerichte aus Gründen der Gewaltenteilung und nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen nicht befugt, Zahlungsansprüche zu begründen, durch die über die normativ geregelten Voraussetzungen hinaus Leistungen gewährt würden. Die analoge Anwendung der Erstattungsvorschrift führe aber nicht zu einer Erweiterung des Adressatenkreises oder des Umfangs von Erstattungsansprüchen, sondern nur zu einer Vorverlagerung des Zahlungsanspruchs. Bei der hiernach gebotenen entsprechenden Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG seien dem Kläger die Sachverständigenkosten zu erstatten, weil die Untersuchungen den Verdacht i.S.d. § 9 Abs. 2 BBodSchG nicht bestätigt hätten.
Erfolglos bleibe demgegenüber die Berufung hinsichtlich der Rechtsanwaltskosten. Erstattungsfähig seien nach § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG nur die Untersuchungskosten. Die analoge Anwendung der Vorschrift erweitere nicht den Gegenstand der Erstattung.
Gegen dieses Urteil haben der Beklagte und der Kläger die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Der Beklagte trägt zur Begründung vor: Eine analoge Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG sei durch dessen eindeutigen Wortlaut ausgeschlossen. Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof eine Regelungslücke angenommen. Dem Gesetzgeber sei bei Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Rechtsprechung bekannt gewesen, die nur dem förmlich Herangezogenen einen Erstattungsanspruch eingeräumt habe. Von einem unbewussten Ausklammern des Erstattungsanspruchs bei Aufwendungen aufgrund nicht förmlichen Verwaltungshandelns könne darum nicht gesprochen werden. Auch sei die Situation eines kooperativen Betroffenen nicht mit derjenigen eines durch Verwaltungsakt Herangezogenen vergleichbar. Der kooperative Betroffene sei keiner verbindlichen und vollstreckungsfähigen Regelung ausgesetzt, die Behörde gehe im Fall einer Anordnung ein Kostenrisiko ein. Das rechtfertige die unterschiedliche Behandlung von Herangezogenen und kooperativen Betroffenen. Die vom Beklagten angebotene Abstimmung des Untersuchungskonzepts mit der Behörde habe vor allem dem Schutz des Klägers vor behördlichen Nachforderungen gedient.
Der Kläger erwidert: Die Auffassung des Beklagten, dass eine vom eindeutigen Wortlaut abweichende Normauslegung ausgeschlossen sei, werde der Besonderheit einer analogen Normanwendung nicht gerecht. Führe die Wortlautauslegung aufgrund der Regelungslücke zu einem Gleichheitsverstoß, sei das Gericht zur Lückenschließung entsprechend dem Gesetzeszweck berechtigt und verpflichtet. Die Gesetzeslücke liege hier darin, dass der Gesetzgeber nur die in der Rechtsprechung kontroverse Frage, ob dem herangezogenen Anscheinsstörer ein Erstattungsanspruch zustehe, geregelt habe. Eine gegenständliche Begrenzung der Erstattungsansprüche auf diese Fallgestaltung habe er nicht beabsichtigt. Es sei nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber den kooperativen Betroffenen gegenüber demjenigen, der sich zu Bodenuntersuchungen erst durch behördliche Anordnung bereit finde, habe schlechter stellen wollen. Eine solche Benachteiligung würde den Grundsätzen des Gesetzes widersprechen. Dieses sei, wie die Vorschriften über den Sanierungsplan und den Sanierungsvertrag zeigten, auf die Prinzipien der Freiwilligkeit und Kooperation angelegt. Die Vergleichbarkeit der Interessenlage gebiete eine analoge Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG.
Zur Begründung seiner Revision führt der Kläger aus: Die Ablehnung einer Erstattung der Rechtsanwaltskosten verletze § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG. Zu Unrecht habe sich der Verwaltungsgerichtshof an den Vorschriften zur Kostenerstattung im Verwaltungsverfahren orientiert. Demgegenüber sei das Regelungsmodell des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG, dem nicht Verantwortlichen die Kosten zu erstatten, mit dem Rechtsinstitut des enteignenden Eingriffs vergleichbar. Danach seien Nachteile infolge behördlicher Maßnahmen, zu denen neben dem Substanzverlust auch die notwendigen Kosten der Rechtsverfolgung gehörten, zu entschädigen.
Der Beklagte tritt der Revision des Klägers entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Revision des Beklagten für begründet. Die in Rede stehende Erstattungsvorschrift finde sich nach der Gesetzessystematik außerhalb des Abschnitts über Sanierungsuntersuchungen und Sanierungsplanung, der auch Formen kooperativen Verwaltungshandelns vorsehe. Voraussetzung für die Erstattung sei eine behördliche Untersuchungsanordnung. Für eine entsprechende Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG sei kein Raum, da es an einer Gesetzeslücke fehle. Insbesondere könne nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber, hätte er das Problem der Bodenuntersuchung aufgrund nicht förmlichen Verwaltungshandelns gesehen, die Erstattungsvorschrift auf Fälle dieser Art erstreckt hätte. Hierfür hätte er klare Kriterien bestimmen müssen, anhand derer zu entscheiden sei, unter welchen Voraussetzungen eine die Kostenerstattung begründende Absprache vorliege. Da er dies nicht geregelt habe, sei im Umkehrschluss zu folgern, dass ein Kostenerstattungsanspruch nicht habe begründet werden sollen.

II

Die Revisionen sind unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht die dem Kläger entstandenen Sachverständigenkosten für erstattungsfähig (1) und seine Rechtsanwaltskosten für nicht erstattungsfähig (2) gehalten.
1. Als Rechtsgrundlage für die Erstattung der Sachverständigenkosten kommt allein die Vorschrift des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG in Betracht. Dass die Voraussetzungen anderer Ansprüche vorliegen, z.B. solcher auf Schadenersatz wegen Amtspflichtverletzung, Entschädigung wegen Aufopferung oder enteignenden Eingriffs oder aus Folgenbeseitigung, macht der Kläger nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Nach § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG sind, wenn die Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG) den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung nicht bestätigen, den zur Untersuchung Herangezogenen die Kosten zu erstatten, es sei denn, diese haben die den Verdacht begründenden Umstände zu vertreten. Der Wortlaut der Vorschrift lässt keinen Zweifel daran, dass sie unmittelbar nur auf Fälle anwendbar ist, in denen der Betroffene zur Durchführung der Untersuchung herangezogen wurde. Die Heranziehung eines Betroffenen ist ein imperatives Instrument der Ordnungsverwaltung. Sie ist eine Maßnahme, durch die die Behörde den Betroffenen zu Zwecken des Bodenschutzes in Anspruch nimmt. Damit erfüllt die Heranziehung alle Merkmale eines Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG). Eine solche Maßnahme ist nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die nicht mit einer zulässigen und begründeten Verfahrensrüge angegriffen worden sind, gegen den Kläger nicht ergangen. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof jedoch erkannt, dass die Voraussetzungen einer entsprechenden Anwendung der Erstattungsvorschrift im vorliegenden Fall erfüllt sind.
a) Im Revisionsverfahren ist zwischen den Beteiligten nicht mehr streitig, dass die vom Kläger vorgenommenen Untersuchungen den aufgrund der vorausgegangenen Erkundungsmaßnahmen begründeten hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung nicht bestätigt haben. Unzweifelhaft ist auch, dass der Kläger die den Verdacht begründenden Umstände nicht zu vertreten hat. Dieser Erstattungsausschlussgrund ist in der Regel gegeben, wenn eine bestimmte Bodennutzung,
der ein Gefährdungspotential innewohnt, den Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung ausgelöst hat. Wer einen gefährlichen Verkehr eröffnet, eine gefährliche Produktion betreibt oder mit besonders gefährlichen Stoffen umgeht, kann bereits für den Verdacht einstehen müssen, dass sich eine sachimmanente oder betriebstypische Gefahr für den Boden verwirklicht haben könnte (vgl. OVG Nordrh.-Westf., DVBl 1996, 1444 <1445>; Sondermann/Henke, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2002, § 24 Rn. 13). Gleiches gilt, wenn der Herangezogene durch verbotswidriges Verhalten, insbesondere durch Verstoß gegen Auflagen oder Anordnungen, den Verdacht hervorgerufen hat (vgl. § 343 Abs. 3 Satz 3 des UGB-Entwurfs der Unabhängigen Sachverständigenkommission). Derlei Verdacht begründendes Verhalten kann dem Kläger nicht vorgehalten werden, da die Anhaltspunkte, die zu der Bodenerkundung i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG geführt haben, durch die von seinem Rechtsvorgänger ausgeübte Nutzung des Geländes zu einer Teeraufbereitungsanlage hervorgerufen wurden.
b) Infolgedessen ist die Frage entscheidungserheblich, ob § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG entsprechend anwendbar ist, wenn ein nach § 4 Abs. 3, §§ 5 oder 6 BBodSchG Verpflichteter im Vorfeld seiner Heranziehung Kosten für Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung aufgewendet hat. Die Frage ist mit dem Verwaltungsgerichtshof unter den hier gegebenen Voraussetzungen zu bejahen. Sie bestehen darin, dass die Notwendigkeit der Untersuchungen Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens war und das Untersuchungskonzept mit der Behörde abgestimmt wurde.
Der Wortlaut des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG steht einer entsprechenden Anwendung nicht entgegen. Die entsprechende Anwendung einer Vorschrift setzt - erstens - naturgemäß voraus, dass sie über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinausgeht. Die Analogie scheitert deshalb nicht an der Grenze des Wortsinns. Das verkennt der Beklagte, wenn er geltend macht, dass eine Auslegung über den klaren Wortlaut des Gesetzes hinaus ausgeschlossen sei. Die richterliche Rechtsfortbildung im Wege der Analogie gehört grundsätzlich zu den anerkannten Aufgaben und Befugnissen der Gerichte. Sie findet ihre Grenze allerdings dort, wo sie das Ergebnis einer gesetzgeberischen Abwägung durch eigene rechtspolitische Erwägungen des Gerichts überspielt (vgl. BVerfGE 49, 304 <318>; 71, 354 <362>).
Für eine entsprechende Anwendung des Gesetzes ist - zweitens - nur dann Raum, wenn es - gemessen an dem ihm zugrunde liegenden Plan des Gesetzgebers - unvollständig ist und daher eine Regelungslücke aufweist.
Planwidrig ist eine Gesetzeslücke, wenn die nicht geregelte Fallgestaltung den gesetzlich bestimmten Fällen vergleichbar und anzunehmen ist, dass sie vom Gesetzgeber bei entsprechender Kenntnis in die Regelung einbezogen worden wäre. Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn zwischen der geregelten und der nicht
geregelten Sachverhaltskonstellation keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können; denn unter diesen Umständen wäre eine Verletzung des Gleichheitssatzes indiziert (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 75, 108 <157 f.>), deren Vermeidung Zweck einer entsprechenden Anwendung des Gesetzes sein kann. Damit ist der Analogie zugleich eine Grenze gezogen: Die entsprechende Anwendung des Gesetzes darf nicht darauf hinauslaufen, dass das Gericht anstelle des Gesetzgebers entscheidet, welche Sachverhalte als wesentlich gleich anzusehen sind und darum nicht ungleich behandelt werden dürfen.
c) Aus der zuletzt angestellten Überlegung ergibt sich, dass für eine entsprechende Anwendung des Gesetzes Anhaltspunkte vor allem aus dem in der Entstehungsgeschichte zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers und aus dem Zweck des Gesetzes erkennbar sein sowie mit Blick auf die Eigenart des ungeregelt gebliebenen Lebenssachverhalts dargelegt werden müssen. Diesen Anforderungen wird die angegriffene Entscheidung gerecht.
aa) Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass die Beschränkung der Kostenerstattung auf eine förmliche Untersuchungsanordnung nicht auf einer bewusst abschließenden Entscheidung des Gesetzgebers, sondern darauf beruht, dass die Kostenerstattung bei nichtförmlichem Verwaltungshandeln nicht ins Blickfeld des Gesetzgebers geraten ist. In der Tat finden sich in den Gesetzesmaterialien keine Gründe für diese Beschränkung, insbesondere keine Erwägungen dazu, weshalb bereits vor einer behördlichen Anordnung vom Betroffenen in Auftrag gegebene Bodenuntersuchungen nicht erstattungsfähig sein sollten. Das Gesetz hat die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze übernommen, nach denen jemand, der als Anscheinsstörer zur Abwendung einer polizeilichen Gefahr in Anspruch genommen wurde, in entsprechender Anwendung des in den Polizeigesetzen geregelten Ersatzanspruchs für zur Gefahrbeseitigung herangezogene Nichtstörer Kostenerstattung verlangen kann, wenn sich die im Rahmen der gebotenen Beurteilung ("ex ante") angenommene Gefahr nach Durchführung der Maßnahme ("ex post") nicht bestätigt hat (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., DVBl 1990, 1047 f.; BGHZ 117, 303 <307 f.>; 126, 279 <283 f.>). Der Gesetzgeber hat ferner die zuvor umstrittene Frage der Inanspruchnahme eines Verdachtsstörers dahin entschieden, dass ein Verantwortlicher zwar auch zu Maßnahmen der Gefahrerforschung herangezogen werden darf, ihm bei Nichtbestätigung des Verdachts aber deren Kosten zu erstatten sind (BTDrucks 13/6701, S. 22, 25, 39 f., 45; vgl. die Nachw. bei Sondermann/Henke, a.a.O., § 24 Rn. 11; Sanden/Schoeneck, BBodSchG, 1998, § 9 Rn. 3; § 24 Rn. 18). Da sich die Frage einer Kostenerstattung aufgrund nichtförmlichen Verwaltungshandelns bei der polizeilichen Störerhaftung typischerweise nicht stellt, ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs berechtigt, mit einer Kostenerstattung in solchen Fällen habe sich der Gesetzgeber nicht befasst und sie folglich auch nicht ausgeschlossen. Die damit implizierte Gesetzeslücke verkennt der Vertreter des Bundesinteresses, wenn er die Analogiefähigkeit der Vorschrift wegen der mit ihrer entsprechenden Anwendung verbundenen Kostenfolgen in Abrede stellt.
Ebenfalls zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass es nach dem Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes geboten sein kann, auch die Kosten einer nicht behördlich angeordneten Bodenuntersuchung zu erstatten. Die aufopferungsähnliche Pflicht, bei hinreichendem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast Bodenuntersuchungen durchzuführen, knüpft an eine mögliche Belastung des Grundstücks an, deren Folgen im Allgemeininteresse grundsätzlich von dem nach § 4 Abs. 3, §§ 5 oder 6 BBodSchG Pflichtigen zu tragen sind. Wird der Verdacht durch die auf Kosten des Pflichtigen vorgenommenen Bodenuntersuchungen nicht bestätigt und hat der Pflichtige den Verdacht nicht zu vertreten, sind ihm die im Allgemeininteresse aufgewendeten Untersuchungskosten zu erstatten, soweit sie durch behördliches Handeln veranlasst wurden. Das gilt unabhängig davon, ob die Behörde eine förmliche Anordnung erlassen oder das intendierte Verhalten des Pflichtigen durch nichtförmliche Einwirkung herbeigeführt hat. In beiden Fällen muss der Pflichtige von den im Allgemeininteresse aufgewendeten Untersuchungskosten freigestellt werden, wenn eine aus Gründen des öffentlichen Wohls
zu beseitigende schädliche Bodenveränderung tatsächlich nicht besteht.
Darüber hinaus hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf hingewiesen, dass sich der durch behördliche Anordnung Herangezogene und der kooperative Betroffene insoweit in einer übereinstimmenden Lage befinden, als beide die Untersuchungskosten zu tragen haben, wenn durch die Untersuchungen der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bestätigt wird. Demgegenüber hat die Ungleichbehandlung beider Gruppen für den Fall der Nichtbestätigung des Verdachts zur Folge, dass die Bereitschaft des Betroffenen zur Kooperation mit der Behörde verringert wird. Das widerspricht dem öffentlichen Interesse an der Effektivität des Bodenschutzes, der nicht allein durch imperatives Handeln der Behörde zu verwirklichen ist, sondern durch eine Zusammenarbeit zwischen dem Betroffenen und der Behörde vielfach, vor allem in zeitlicher Hinsicht, optimiert werden kann. Eine solche Zusammenarbeit gewinnt Gestalt in der Bestimmung des § 13 Abs. 4 BBodSchG, die es dem Sanierungspflichtigen ermöglicht, zur Ausführung des Sanierungsplans einen öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrag mit der Behörde zu schließen. Aus dieser konkreten Regelung, die nach der Einschätzung des Gesetzgebers einer Vermeidung von Rechtsstreitigkeiten dienen soll (BTDrucks 13/6701, S. 25), darf entgegen der Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses nicht gefolgert werden, dass das Gesetz für eine einvernehmliche Problemlösung bei Bodenuntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung von vornherein keinen Raum lässt. Im Bereich der Bodenuntersuchungen kann - wie im übrigen Umweltrecht - Verwaltungshandeln in Kooperation mit dem Betroffenen zu einer beschleunigten Abwehr von Umweltgefahren beitragen und damit dem Gesetzeszweck in besonderem Maß dienen. Aus dieser Sicht kann eine Gleichbehandlung des kooperativen Betroffenen mit dem Herangezogenen bei der Kostenerstattung erforderlich sein. Das hat offenbar auch der Beklagte erkannt, dessen Vertreterin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt hat, dass dem kooperativen Betroffenen unter Umständen Kostenerstattung zugesichert werden könne. Da es für eine solche Zusicherung an einer unmittelbar anwendbaren Rechtsgrundlage fehlt, lässt sich dies nur so verstehen, dass der Beklagte eine Analogiefähigkeit der Erstattungsvorschrift nicht von vornherein ausschließt. Die Fragen, ob Untersuchungsanordnungen kostenpflichtig sind und der Behörde ein Kostenrisiko auferlegen, stehen dagegen nach dem umweltrechtlichen Zweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht im Vordergrund. Sie dürfen deshalb bei der vergleichenden Beurteilung der Fallgruppen dem öffentlichen Interesse an einem effektiven Bodenschutz nachgeordnet werden.
bb) Allerdings müssen im Einzelfall immer zwei Voraussetzungen erfüllt sein, um sicherzustellen, dass mit der entsprechenden Anwendung des Gesetzes das damit verfolgte öffentliche Interesse gewahrt und nicht Handeln in ausschließlich privatem Interesse begünstigt wird.
Der nicht durch förmliche Anordnung herangezogene Betroffene kann die Erstattung der Kosten einer Bodenuntersuchung auch im Fall der Ausräumung des Verdachts einer schädlichen Bodenveränderung nur verlangen, wenn - erstens - die zuständige Behörde ihm durch eine Anhörung oder sonstiges nichtförmliches Handeln Anlass zur Durchführung der Untersuchung gegeben hat. Nur eine solche "Anstoßwirkung" des Verhaltens der Behörde kann es rechtfertigen, dass sie Kosten zu erstatten hat. Denn die Schwerpunkte und Prioritäten bei der nachhaltigen Sicherung und Wiederherstellung der Bodenfunktionen, deren Konkretisierung der Behörde obliegt, dürfen nicht durch private Initiativen überspielt werden, die den öffentlichen Haushalt durch Ansprüche auf Kostenerstattung oder Aufwendungsersatz belasten (vgl. Urteil vom 6. September 1988 - BVerwG 4 C 5.86 - BVerwGE 80, 170 <174>). Wurde die Untersuchung ohne entsprechende Veranlassung durch die Behörde vorgenommen, ist anzunehmen, dass sie nicht dem Allgemeininteresse, sondern dem privaten Interesse des Betroffenen daran diente, sich über eine mögliche Bodenveränderung Klarheit zu verschaffen. Die Kosten derart freiwilliger, im eigenen Interesse durchgeführter Bodenuntersuchungen hat der Betroffene selbst zu tragen.
Notwendig ist - zweitens -, dass der kooperative Betroffene bei der Erteilung des Auftrags an den Sachverständigen die Abstimmung des Untersuchungskonzepts mit der Behörde sicherstellt. Geschieht das nicht, besteht die Gefahr, dass die Behörde hinsichtlich der Art der Maßnahmen vor vollendete Tatsachen gestellt wird und Kosten verursacht werden, die den von ihr für geeignet, erforderlich und verhältnismäßig erachteten Untersuchungsrahmen verfehlen. Unter solchen Umständen kommt eine Kostenerstattung auch nicht teilweise in Betracht. Durch die Gleichstellung eines kooperativ Handelnden mit dem Herangezogenen hinsichtlich der Kostenerstattung darf die der Behörde übertragene Sachherrschaft bei der Bestimmung von Inhalt und Umfang der Bodenuntersuchungen nicht in Frage gestellt werden. Eine Kostenerstattung bei Handeln des Betroffenen im Vorfeld einer Anordnung wird dem Gesetzeszweck nur dann gerecht, wenn die von ihm getroffenen Maßnahmen dem Regelungsgehalt der zu erwartenden behördlichen Anordnung funktional äquivalent sind. Diese Voraussetzung wird durch eine Abstimmung des Untersuchungskonzepts zwischen dem beauftragten Sachverständigen und der zuständigen Behörde gewährleistet.
cc) Der Verwaltungsgerichtshof hat richtig erkannt, dass die dargelegten Voraussetzungen im konkreten Fall erfüllt sind. Die Behörde hat dem Kläger aufgrund des Ergebnisses der vorausgegangenen Bodenerkundung mitgeteilt, dass der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bestehe und darum weitere Untersuchungen erforderlich seien, die dem Kläger als Verantwortlichem oblägen. Sie hat damit dessen Auftragsvergabe an den Sachverständigen "angestoßen". Der vom Kläger beauftragte Sachverständige hat nach einer Vorbesprechung mit den zuständigen Vertretern des Beklagten diesem sein Untersuchungskonzept vorgelegt. Der Beklagte hat festgestellt, dass das Untersuchungskonzept mit den Ergebnissen der Vorbesprechung übereinstimmte. Angesichts dessen unterschied sich die nach Maßgabe dieses Konzepts durchgeführte Bodenuntersuchung nach Inhalt und Reichweite nicht von den Maßnahmen, die die Behörde ohne kooperatives Handeln des Betroffenen angeordnet hätte. Daher gibt es keinen vernünftigen Grund, dem kooperationsbereiten Kläger die Erstattung der Sachverständigenkosten allein deswegen vorzuenthalten, weil er es nicht zu einer behördlichen Anordnung hat kommen lassen. Dazu gibt auch das in der verfassungsrechtlichen Funktionenverteilung wurzelnde öffentliche Interesse daran, die Gewährung gesetzlich bestimmter Geldleistungsansprüche gegen den Staat auf die normativ geregelten Sachverhalte zu beschränken und nicht der richterlichen Rechtsfortbildung zu überlassen, keinen
Anlass. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend bemerkt hat, führt unter den
gegebenen Umständen die entsprechende Anwendung des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG auf den kooperativen Betroffenen weder zu einer Erweiterung des
Adressatenkreises noch zu einer Erhöhung des Maßes von Erstattungsansprüchen. Die zeitliche Vorverlagerung des Zahlungsanspruchs im Vergleich zu einer behördlichen Anordnung wird durch die dem Gesetzeszweck entsprechende Beschleunigung der Sachaufklärung kompensiert.
2. Ohne Erfolg bleibt indessen die Revision des Klägers, mit der er auch die Erstattung seiner Rechtsanwaltskosten im Zusammenhang mit der in Auftrag gegebenen Bodenuntersuchung erreichen möchte.
Nach dem Wortlaut des § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG ist eindeutig, dass im konkreten Fall allein die Kosten der Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung i.S.d.
§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG erstattet werden können. Für eine Erstreckung der Erstattungsnorm auf die Rechtsanwaltskosten im Wege der Analogie ist kein Raum, weil § 24 Abs. 1 BBodSchG die erstattungsfähigen Kosten ersichtlich abschließend aufführt. Der abschließende Charakter der Vorschrift ergibt sich aus den gegenständlich geregelten Tatbeständen der Kostenerstattung sowie dem bereits erwähnten Grundsatz, dass Regelungen über staatliche Geldleistungen nicht im Wege der Analogie durch richterliche Rechtsfortbildung erweitert werden dürfen, weil es Sache des Gesetzgebers ist, die wesentlichen Voraussetzungen solcher Ansprüche zu bestimmen.
Davon abgesehen folgt aus der Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, der die Erstattung der zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen auf die Fälle eines erfolgreichen Widerspruchs beschränkt, dass Kosten des Ausgangsverfahrens nicht erstattet werden. Nach dieser Vorschrift ist außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens für eine Kostenerstattung kein Raum. Wurde kein - erfolgreicher - Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt eingelegt, kann eine Erstattung der Rechtsanwaltskosten nicht beansprucht werden, es sei denn, das einschlägige Fachrecht enthält vom allgemeinen Verfahrensrecht abweichende Regelungen, wie es z.B. im Enteignungsverfahren der Fall ist (vgl. § 121 Abs. 1 und 2 BauGB). Da das Bundes-Bodenschutzgesetz eine Erstattung der außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens entstandenen Rechtsanwaltskosten nicht vorsieht, hat es bei der Regelung des allgemeinen Verfahrensrechts sein Bewenden. Aus den Bestimmungen des § 162 Abs. 1 und 2 VwGO, die ebenfalls an ein Vorverfahren anknüpfen, ergibt sich nichts anderes.
Auf die Kosten, die ein Beteiligter vor einer Verwaltungsentscheidung zur Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung aufgewendet hat, ist § 80 VwVfG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 24; ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 80 Rn. 21). Dagegen bestehen auch aus verfassungsrechtlicher Sicht keine Bedenken. Art. 3 Abs. 1 GG, insbesondere der Grundsatz der Waffengleichheit der Verfahrensbeteiligten, wird dadurch nicht verletzt. Auch die Behörde kann die ihr vor Erlass einer Untersuchungsanordnung entstandenen Kosten nicht auf den Betroffenen abwälzen (vgl. Oerder/Numberger/Schönfeld, BBodSchG, 1999, § 24 Rn. 2). Ob und in welcher Weise sich ein Betroffener gegen Bodenuntersuchungen zum Zweck der Gefährdungsabschätzung wenden will, unterliegt seiner freien Entscheidung. Eine anwaltliche Vertretung bereits im Anhörungsverfahren mag zwar unter Umständen zweckmäßig sein. Aus diesem Recht folgt aber nicht die Pflicht des Staates, die Anwaltskosten zu tragen (Beschluss vom 1. September 1989 - BVerwG 4 B 17.89 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 29).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.