Verfahrensinformation

Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik. Die jährliche Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich ist eine Stichprobenerhebung, bei der die statistischen Landesämter durch schriftliche Befragung von 15 % der Unternehmen und freiberuflich tätigen Einrichtungen aus dem Dienstleistungssektor Daten zu deren wirtschaftlicher Tätigkeit erheben. Die Auswahlgesamtheit wird vor der Stichprobenziehung nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen geschichtet.

Die Unternehmen der Kläger (im Verfahren BVerwG 8 C 6.16 eine Baugenossenschaft, im Verfahren BVerwG 8 C 9.16 eine Rechtsanwaltskanzlei) gehören einer sog. Totalschicht an, aus der jedes Jahr sämtliche erfasste Unternehmen zur Auskunftserteilung herangezogen werden. Infolgedessen sind die Kläger in der Vergangenheit wiederholt verpflichtet worden, den vierseitigen Fragebogen des statistischen Landesamtes auszufüllen; auch zukünftig werden sie voraussichtlich nicht von der Auskunftspflicht ausgenommen werden. Die statistischen Landesämter halten dieses Vorgehen für ermessenfehlerfrei. Ein Verzicht auf Totalschichten bedinge eine deutliche Erhöhung des Gesamtstichprobenumfangs und damit der Anzahl der belasteten Unternehmen, um die gleiche Ergebnisqualität erreichen zu können. Die Kläger halten ihre Heranziehung wegen deren Häufigkeit und vor dem Hintergrund weiterer von ihnen zu bedienender Statistiken für unverhältnismäßig.

Das Oberverwaltungsgericht Koblenz hat die Rechtmäßigkeit der Heranziehung des Klägers bestätigt. Dagegen kam das Oberverwaltungsgericht Bautzen zu dem Ergebnis, dass das von den statistischen Landesämtern angewandte mathematisch-statistische Verfahren dem Interesse der Auskunftspflichtigen an einer Begrenzung ihrer Inanspruchnahme nicht hinreichend Rechnung trage.

Gegen diese Urteile richten sich die von den Oberverwaltungsgerichten zugelassenen Revisionen des Klägers bzw. des beklagten Landes.

Pressemitteilung Nr. 15/2017 vom 15.03.2017

Rechtliche Grenzen der Heranziehung zu statistischen Stichprobenerhebungen

Die derzeitige behördliche Praxis bei der Heranziehung von Unternehmen zur Auskunft für die Dienstleistungsstatistik ist ermessensfehlerhaft. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

Die Dienstleistungsstatistik gibt Auskunft über die Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich. Ihre Datengrundlage ermitteln die Statistischen Landesämter durch jährliche bundesweite Befragung von höchstens 15 % der Unternehmen und freiberuflich tätigen Einrichtungen aus dem Dienstleistungssektor zu deren wirtschaftlicher Tätigkeit. Die von der Erhebung betroffenen Unternehmen werden nach einem mathematisch-statistischen Verfahren (Neyman-Tschuprow-Verfahren) ausgewählt. Dabei werden alle potenziell auskunftspflichtigen Unternehmen zunächst nach Bundesland, Wirtschaftszweig und Umsatzgröße in Gruppen (Schichten) eingeteilt. Aus jeder dieser Schichten werden sodann auskunftspflichtige Unternehmen nach dem Zufallsprinzip ausgewählt. Nach dem von den Behörden gewählten mathematisch-statistischen Verfahren kann es in besonders kleinen und heterogenen Schichten geschehen, dass alle Unternehmen dieser Schicht zur Auskunft herangezogen werden (Totalschicht). Eine greifbare Chance auf Nichtheranziehung in Zukunft besteht für diese Unternehmen dann nicht.

Beide Kläger, eine Baugenossenschaft und eine Rechtsanwaltskanzlei, gehören einer sogenannten Totalschicht an. Infolgedessen sind sie in der Vergangenheit regelmäßig jährlich verpflichtet worden, ihre Unternehmensdaten an die Statistischen Landesämter zu übermitteln. Die Statistischen Landesämter halten dieses Vorgehen für ermessenfehlerfrei. Es beruhe auf einem anerkannten mathematisch-statistischen Verfahren, das im Rahmen des vorgegebenen Stichprobenumfangs von 15 % der Dienstleistungsunternehmen eine optimale Ergebnisgenauigkeit sicherstelle. Während das Oberverwaltungsgericht Bautzen der dortigen Klage stattgab (BVerwG 8 C 9.16), hatte die Klage vor dem Oberverwaltungsgericht Koblenz keinen Erfolg (BVerwG 8 C 6.16).

Das Bundesverwaltungsgericht hat die stattgebende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bautzen bestätigt und das gegenteilige Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz geändert. Die Statistischen Landesämter haben bei der Auswahl der beiden Unternehmen das ihnen eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Der Zweck der Ermessensermächtigung besteht bei einer Stichprobenerhebung in der Erzielung repräsentativer, d.h. für den Erhebungszweck (noch) hinreichend genauer statistischer Ergebnisse. Den Statistikbehörden kommt zwar ein fachwissenschaftlicher Beurteilungsspielraum für die Frage zu, welchen Grad an Genauigkeit die erzielten statistischen Ergebnisse danach erreichen müssen. Die Behörden haben hierzu jedoch keine fachwissenschaftlich begründete Festlegung getroffen, sondern entgegen dem Zweck der Ermessensermächtigung das Auswahlverfahren allein auf die Erzielung möglichst genauer Ergebnisse ausgerichtet. Darin liegt zugleich ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, nämlich das Gebot der Erforderlichkeit. Danach ist bei Stichproben dasjenige Auswahlverfahren anzuwenden, bei dem repräsentative Ergebnisse mit der geringstmöglichen Belastung der Auskunftspflichtigen erzielt werden können. Darüber hinaus verstößt das von den Statistischen Landesämtern ausgeübte Auswahlermessen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dieser fordert für das Auswahlverfahren bei statistischen Stichprobenerhebungen, dass die Belastung gleichmäßig auf die auskunftspflichtigen Unternehmen verteilt wird, soweit der Zweck der Erzielung repräsentativer Ergebnisse dies zulässt. Das von den Statistischen Landesämtern angewandte Auswahlverfahren mit dem Ziel einer optimalen Ergebnisgenauigkeit führt hingegen zu einer über die Jahre anwachsenden und nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung von Unternehmen, die einer Totalschicht angehören, gegenüber solchen Unternehmen, die einer regelmäßig rotierenden Schicht zugeordnet sind.

BVerwG 8 C 6.16 - Urteil vom 15. März 2017

Vorinstanzen:

OVG Koblenz, 10 A 10746/15 - Urteil vom 16. Dezember 2015 -

VG Koblenz, 2 K 581/14.KO - Urteil vom 01. Juli 2015 -

BVerwG 8 C 9.16 - Urteil vom 15. März 2017

Vorinstanzen:

OVG Bautzen, 3 A 547/13 - Urteil vom 03. März 2016 -

VG Leipzig, 5 K 716/13 - Urteil vom 09. Februar 2012 -


Urteil vom 15.03.2017 -
BVerwG 8 C 6.16ECLI:DE:BVerwG:2017:150317U8C6.16.0

Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik

Leitsätze:

1. Der Zweck von Stichprobenerhebungen für die Bundesstatistik wird verfehlt, wenn das Verfahren zur Auswahl der auskunftspflichtigen Unternehmen allein auf die Erzielung optimaler, möglichst genauer Ergebnisse und nicht darauf ausgerichtet wird, bezogen auf den jeweiligen Verwendungszweck hinreichend repräsentative Ergebnisse zu erzielen.

2. Für die Festlegung der danach notwendigen Ergebnisgenauigkeit kommt der Erhebungsbehörde ein fachwissenschaftlicher Einschätzungsspielraum zu.

3. Das Gleichbehandlungsgebot gebietet bei Stichprobenerhebungen die Anwendung eines Auswahlverfahrens, das die Belastung möglichst gleichmäßig auf die Auskunftspflichtigen verteilt und allen Unternehmen die Chance bietet, an einer Rotation teilnehmen zu können. Totalschichten sind allenfalls dann zulässig, wenn und soweit sie zwingend notwendig sind, um noch hinreichend repräsentative Ergebnisse erzielen zu können.

4. Die Rüge einer schlechthin nicht mehr hinnehmbaren Gesamtbeeinträchtigung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit von Unternehmen bestimmter Art und Größe durch eine Vielzahl von Auskunfts-, Berichts- und Dokumentationspflichten ("additive Grundrechtseingriffe") bedarf besonderer Darlegung (im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196 <247 f.>).

  • Rechtsquellen
    GG Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1
    DlStatG §§ 1, 2, 5
    BStatG §§ 1, 15 Abs. 1

  • Stichworte

    Auskunft; Auskunftserteilung; Auskunftspflicht; Auswahlermessen; Befragung; Berufsausübungsfreiheit; Bundesstatistik; Dienstleistungsstatistik; Erforderlichkeit; Erhebungseinheit; Ermessen; Gleichbehandlungsgrundsatz; Rotation; Statistik; Stichprobe; Totalschicht; Unternehmensleiter.; Verhältnismäßigkeit;

  • VG Koblenz - 01.07.2015 - AZ: VG 2 K 581/14.KO
    OVG Koblenz - 16.12.2015 - AZ: OVG 10 A 10746/15

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 - 8 C 6.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:150317U8C6.16.0]

Urteil

BVerwG 8 C 6.16

  • VG Koblenz - 01.07.2015 - AZ: VG 2 K 581/14.KO
  • OVG Koblenz - 16.12.2015 - AZ: OVG 10 A 10746/15

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. März 2017
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Christ,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, Hoock und
Dr. Rublack sowie den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
für Recht erkannt:

  1. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2015 wird geändert. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Juli 2015 wird zurückgewiesen.
  2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I

1 Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik. Die Dienstleistungsstatistik ist eine Bundesstatistik, welche die Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich darstellt und jährlich als Stichprobe erhoben wird.

2 Mit Bescheid vom 18. März 2014 zog das Statistische Landesamt Rheinland-Pfalz (im Folgenden: Statistisches Landesamt) den Kläger in seiner Funktion als vertretungsberechtigter Vorstand einer gemeinnützigen Baugenossenschaft zur Erteilung von Auskünften über sein Unternehmen für die Dienstleistungsstatistik 2012 heran. Seinen Widerspruch wies das Statistische Landesamt mit Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2014 zurück. Darin führte es aus, zur Erzielung repräsentativer Ergebnisse würden durchschnittlich bundesweit 15 % der Unternehmen und Einrichtungen befragt. Die Auswahl der in die Stichprobe einzubeziehenden Unternehmen erfolge zufällig nach einem wissenschaftlich anerkannten Verfahren, das bundeseinheitlich zur Anwendung komme. Vor der Stichprobenziehung werde die Auswahlgesamtheit der Unternehmen nach Ländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen in Schichten untergliedert. In jeder dieser Schichten werde eine separate Zufallsstichprobe gezogen. Das Unternehmen des Klägers habe sich in einer Größenklasse befunden, in der von 21 verfügbaren Unternehmen sämtliche 21 Unternehmen gezogen worden seien. Es gehöre deshalb einer so genannten Totalschicht an, in der keine Rotation (systematischer Austausch der Erhebungseinheiten) erfolge.

3 Der Kläger hat gegen diese Bescheide Anfechtungsklage erhoben. Nachdem die Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide für gegenstandslos erklärt hatte, hat er seine Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage weiterverfolgt. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 1. Juli 2015 festgestellt, dass der Bescheid vom 18. März 2014 und der Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2014 rechtswidrig gewesen sind. Den Kläger als Vertreter eines Unternehmens, das einer so genannten Totalschicht angehöre und bei gleichbleibenden Verhältnissen keine Chance habe, künftig verschont zu werden, zum zehnten Mal in Folge zur Auskunftserteilung heranzuziehen, entbehre einer Rechtsgrundlage.

4 Mit Urteil vom 16. Dezember 2015 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Der Kläger sei als geschäftsführender Vorstand der Genossenschaft nach § 5 und § 15 Bundesstatistikgesetz (BStatG) i.V.m. § 5 Abs. 1 Dienstleistungsstatistikgesetz (DlStatG) auskunftspflichtig. Die Einbeziehung der Genossenschaft in die Dienstleistungsstatistik für das Kalenderjahr 2012 sei nicht zu beanstanden. Der Beklagte habe die gesetzlich festgelegte Höchstzahl der heranzuziehenden Unternehmen von bundesweit 15 % eingehalten und die Erhebung als Stichprobe durchgeführt. Weiterhin gebiete das Gesetz die Auswahl der Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren und verlange die Entwicklung eines Auswahlverfahrens und von Auswahlgrundsätzen durch die Behörde. Das Statistische Landesamt habe das der Behörde dabei eingeräumte Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt. Seine Vorgehensweise werde insbesondere dem Zweck der Ermessensermächtigung gerecht. Die Bildung von Schichten mit unterschiedlichen Auswahlsätzen sei grundsätzlich unbedenklich, weil sie eine hohe Qualität der Ergebnisse sichere. Ebenso sei die Schichtung nach Ländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen sachgerecht und ermessensfehlerfrei. Auch die Bildung von Totalschichten und die Heranziehung des Unternehmens des Klägers innerhalb einer Totalschicht seien zulässig. Der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes lasse sich entnehmen, dass Totalschichten gebildet werden dürften, sofern dies zur Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse zwingend erforderlich sei. Dass die Schicht, der das Unternehmen des Klägers zugeordnet sei, aufgrund ihrer Heterogenität sowie der Umsatzbedeutung und der geringen Anzahl der ihr angehörenden Unternehmen nach dem angewandten Optimierungsalgorithmus zur Totalschicht werde, sei nach dem Vortrag des Beklagten nachvollziehbar. Dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit werde derzeit ausreichend durch das Ziehen neuer Stichproben in mehrjährigem Abstand und durch die jährliche Überprüfung der Schichtenbildung Rechnung getragen. Auch wenn das Unternehmen des Klägers bereits seit 2004 zur Dienstleistungsstatistik herangezogen werde, sei die Heranziehung für das Jahr 2012 nicht unzumutbar.

5 Mit der Revision rügt der Kläger, die mit der Zuordnung seines Unternehmens zu einer Totalschicht verbundene dauerhafte Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik sei unzulässig. Nach der Gesetzesbegründung bilde die partielle Rotation die ausdrückliche Obergrenze der Beanspruchung der Auskunftspflichtigen. Eine Stichprobenerhebung, die Totalschichten aus Qualitätsgründen in Kauf nehme, ordne faktisch eine Vollerhebung ohne Rotation an und widerspreche damit den Vorgaben des Gesetzgebers. Selbst wenn Totalschichten gebildet werden dürften, sofern dies zur Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse zwingend erforderlich sei, dürfe die Bildung von Totalschichten allenfalls ultima ratio sein; vorliegend bedeute die Totalschicht aber den Normalfall. Sie lasse sich auch mit dem Begriff der "Stichprobe" nicht in Einklang bringen, vielmehr werde in der Gruppe seines Unternehmens eine Vollerhebung praktiziert. Im Übrigen bedürfe die dauerhafte Heranziehung im Rahmen einer Totalschicht einer gesetzlichen Grundlage, die nicht vorliege und zudem verfassungsrechtlich bedenklich wäre. Schließlich sei die dauerhafte Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik mit einem für sein Unternehmen unzumutbaren Aufwand verbunden.

6 Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2015 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 1. Juli 2015 zurückzuweisen.

7 Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

8 Er verteidigt das angegriffene Urteil. Der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes lasse sich kein Verbot von Totalschichten entnehmen. Eine systematische Rotation sei bereits dann gewährleistet, wenn der Auswahlsatz bezogen auf die Auswahlgesamtheit der Unternehmen insgesamt eine Rotation ermögliche und innerhalb der einzelnen Schichten regelmäßig überprüft werde, ob ein Austausch der Elemente möglich sei. Dies werde gewährleistet, indem die Schichtbesetzung durch das Statistische Bundesamt bei jeder neuen Stichprobe überprüft werde. Der Stichprobenplanung liege ein mathematisches Optimierungsverfahren (Neyman-Tschuprow-Verfahren) zugrunde. Die Entstehung von Totalschichten in den oberen Größenklassen sei Resultat dieses Optimierungsverfahrens. Die fortdauernde Pflicht zur Auskunftserteilung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Totalschicht sei nicht unverhältnismäßig. Der Aufwand für die Beantwortung der Anfrage sei nicht umfangreich und entstehe nur einmal jährlich. Die geforderten Angaben ließen sich in der Regel den im Unternehmen bereits vorhandenen Geschäftsunterlagen entnehmen.

9 Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt das Vorbringen des Beklagten und weist auf die Bedeutung der Dienstleistungsstatistik als Grundlage für rationale Entscheidungen insbesondere in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik hin.

II

10 Die Revision hat Erfolg. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Das führt zur Änderung des angefochtenen Urteils und zur Zurückweisung der Berufung.

11 1. Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist. Der Beklagte hat die angefochtenen Bescheide in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht für gegenstandslos erklärt, sodass nach Klageerhebung Erledigung eingetreten ist. Das berechtigte Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung ergibt sich aus der bestehenden Wiederholungsgefahr. Der Kläger wird seit 2004 jährlich für sein Unternehmen zur Auskunftserteilung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz herangezogen; damit ist angesichts der Zugehörigkeit seines Unternehmens zu einer Totalschicht auch zukünftig zu rechnen.

12 Der Kläger ist auch klagebefugt. Das Statistische Landesamt hat ihn gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz - DlStatG) vom 19. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1765) in der hier anzuwendenden Fassung zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 17. März 2008 (BGBl. I S. 402) in seiner Funktion als vertretungsberechtigten Vorstand der Baugenossenschaft zur Auskunft herangezogen. § 5 Abs. 1 Satz 2 DlStatG bestimmt den Leiter des Unternehmens als Adressaten der Auskunftspflicht. Dieser ist gegenüber der Behörde für die Erteilung der Auskünfte verantwortlich und hierdurch in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit betroffen. Da die zu erteilenden Auskünfte sich jedoch auf die Daten des als Erhebungseinheit ausgewählten Unternehmens beziehen (vgl. § 15 Abs. 1 BStatG, § 2 Abs. 2 DlStatG) und überdies der mit der Erteilung der Auskünfte verbundene Erhebungsaufwand das Unternehmen unmittelbar trifft, ist der zur Auskunft herangezogene Leiter des Unternehmens befugt, im eigenen Namen auch die durch die Auskunftspflicht betroffenen Rechte seines Unternehmens geltend zu machen. Diese gesetzliche Prozessstandschaft ergibt sich auch ohne ausdrückliche Regelung aus Sinn und Zweck der § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 22. Januar 1987 (BGBl. I S. 462) in der hier anzuwendenden Fassung zuletzt geändert durch Art. 13 des Gesetzes vom 25. Juli 2013 (BGBl. I S. 2756), § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Satz 2 DlStatG (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1967 - 5 C 47.67 - BVerwGE 28, 63 <65>) und trägt dem Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG Rechnung. Sie schließt überdies das Recht des Unternehmens nicht aus, seine Rechte selbst gerichtlich geltend zu machen.

13

2. a) Das Oberverwaltungsgericht ist rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass der Kläger grundsätzlich auskunftspflichtig ist. Sein Unternehmen ist im Dienstleistungsbereich Grundstücks- und Wohnungswesen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 DlStatG tätig und stellt damit eine Erhebungseinheit nach § 2 Abs. 2 DlStatG dar, auf die sich die Erhebung zur Dienstleistungsstatistik erstreckt.

14 b) Ebenso wenig zu beanstanden ist die Annahme des Berufungsgerichts, dass das Statistische Landesamt bei der Heranziehung der Erhebungseinheiten zur Ausübung eines Auswahlermessens ermächtigt ist. Wie der Senat bereits entschieden hat, ergibt sich dieses Ermessen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einräumung daraus, dass das Gesetz in § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Datenerhebung ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird das Ermessen unter anderem durch die gesetzliche Verpflichtung, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die in § 1 Abs. 2 DlStatG für die Auswahl der Erhebungseinheiten festgelegten Vorgaben. Danach umfasst die Statistik jährliche Erhebungen und ist als Stichprobe bei höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten durchzuführen. Weiterhin sind die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 22 f.). Entgegen dem Einwand der Revision verstößt eine derartige Ermessensermächtigung nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Weder die Berufsausübungsfreiheit noch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erfordern, dass die Häufigkeit, mit der ein Unternehmen zu der jährlich erhobenen Statistik herangezogen wird, von dem die Statistik anordnenden Gesetz ausdrücklich vorgegeben wird (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 32 ff.).

15 c) Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, das Statistische Landesamt habe sein Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt, steht jedoch nicht im Einklang mit § 40 VwVfG. Danach hat die Behörde, die ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Diesen Anforderungen wird das vom Statistischen Landesamt ausgeübte Auswahlermessen vorliegend nicht gerecht, weil es den Zweck der Ermächtigung verfehlt. Zudem verletzt es den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz.

16 aa) Das Oberverwaltungsgericht ist allerdings zu Recht davon ausgegangen, dass das Statistische Landesamt die Vorgaben des § 1 Abs. 2 DlStatG eingehalten hat. Entgegen der Auffassung der Revision bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die nach Satz 1 der Vorschrift für die Stichprobe in Anspruch genommen werden dürfen, auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 19). Ebenso zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Daten für die Dienstleistungsstatistik 2009 als Stichprobe erhoben wurden. Dass es im Rahmen des vom Statistischen Landesamt angewandten Verfahrens zur Bildung von Totalschichten kommt, ändert nichts daran, dass sich die durchgeführte Erhebung insgesamt nur auf eine Teilmenge aller bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DlStatG erstreckt. Weiterhin sieht § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG vor, dass die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen sind. Dem hat das Statistische Landesamt durch Einsatz des so genannten Neyman-Tschuprow-Verfahrens grundsätzlich Rechnung getragen.

17 bb) Das Statistische Landesamt hat jedoch das ihm eingeräumte Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt. Das zur Auswahl der Erhebungseinheiten angewendete Neyman-Tschuprow-Verfahren, das zur Bildung von Totalschichten führt, ist auf die Gewinnung optimaler statistischer Ergebnisse mit einem möglichst geringen relativen Standardfehler ausgerichtet. Seine Anwendung hier überschreitet den Zweck der Ermächtigung, der lediglich die Gewinnung hinreichend repräsentativer statistischer Daten verlangt. Im Einzelnen:

18 Ist der Zweck der Ermächtigung - wie hier - nicht ausdrücklich im Gesetz bestimmt, ist er durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 - BVerwGE 131, 11 Rn. 20 ff.). Zweck der Bundesstatistik ist es nach § 1 BStatG, unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken aussagekräftige statistische Ergebnisse zu gewinnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 23). Wird die Statistik mittels Stichprobenerhebung durchgeführt, wird dieser Zweck erfüllt, wenn die Erhebung bezogen auf den jeweiligen Verwendungszweck hinreichend repräsentative Ergebnisse erzielt. In diesem Rahmen kommt dem Statistischen Landesamt ein fachwissenschaftlicher Einschätzungsspielraum bei der Frage zu, welchen Grad an Genauigkeit die erzielten statistischen Daten erreichen müssen, um hinreichend aussagekräftige Ergebnisse zu erzielen. Vorliegend ist der erforderliche Grad an Genauigkeit danach auszurichten, dass die Dienstleistungsstatistik der Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich dient (§ 1 Abs. 1 DlStatG). Die erzielten statistischen Ergebnisse müssen geeignet sein, diese Aufgabe zu erfüllen. Schließlich ist auch der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass das Ziel der Dienstleistungsstatistik nur im Nachweis repräsentativer Ergebnisse besteht (vgl. BT-Drs. 14/4049 S. 14).

19 Demgegenüber besteht kein Optimierungsgebot für die Dienstleistungsstatistik. Weder der Anforderung des § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, noch aus den Vorgaben des § 1 Satz 3 BStatG lässt sich entnehmen, dass innerhalb der vorgegebenen Auswahlgesamtheit von höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG) optimale statistische Ergebnisse zu erzielen sind. Ebenso wenig ergibt sich aus dem Unionsrecht eine Pflicht zur Erreichung optimaler statistischer Ergebnisse. Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 295/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über die strukturelle Unternehmensstatistik (Abl. L 97 S. 13) gewährleisten die Mitgliedstaaten durch geeignete Maßnahmen, dass die übermittelten Daten die Struktur der Grundgesamtheit der im Anhang aufgeführten statistischen Einheiten widerspiegeln. Eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Übermittlung optimaler statistischer Ergebnisse kann daraus nicht abgeleitet werden. Das bestätigt auch Art. 6 Abs. 2 der vorgenannten Verordnung. Die Vorschrift sieht eine Qualitätsbewertung vor, bei der der Nutzen der Verfügbarkeit der Daten mit den Kosten der Erhebung und dem Aufwand für die Unternehmen abzugleichen ist. Das verdeutlicht, dass der Genauigkeit der Daten kein Vorrang vor den Kosten ihrer Erhebung und der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen zukommt.

20 Nach diesem Maßstab hat das Statistische Landesamt sein Ermessen nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt. Nach den im Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2014 angestellten Erwägungen zielt die Erhebung zur Dienstleistungsstatistik unter Anwendung des Neyman-Tschuprow-Verfahrens auf die Gewinnung optimaler statistischer Ergebnisse mit möglichst geringem Standardfehler. Eine auf den fachwissenschaftlichen Einschätzungsspielraum gestützte Festlegung der Genauigkeit, die bezogen auf den Verwendungszweck der Dienstleistungsstatistik für die Erzielung hinreichend repräsentativer Ergebnisse erforderlich ist, hat die Behörde hingegen nicht vorgenommen.

21 cc) In der Ausrichtung der Erhebungsmethode auf optimale statistische Ergebnisse liegt zugleich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, namentlich gegen das Gebot der Erforderlichkeit. Die Erhebung der Daten greift in die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) ein, auf die sich das Unternehmen des Klägers gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen und das dieser im Wege gesetzlicher Prozessstandschaft geltend machen kann. Die Ausübung des Ermessens wird mithin durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Das vom Statistischen Landesamt für die Auswahl der Erhebungseinheiten eingesetzte Neyman-Tschuprow-Verfahren ist zwar geeignet, hinreichend repräsentative statistische Ergebnisse zu erzielen. Der in der Erhebung der Daten für das Unternehmen des Klägers liegende Eingriff ist jedoch nur dann erforderlich, wenn der Zweck nicht durch ein den Betroffenen weniger belastendes Mittel erreicht werden kann (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27. August 1976 - 4 C 97.74 - BVerwGE 51, 115 <121>). Danach genügt dem Gebot der Erforderlichkeit bei Stichprobenerhebungen ein Auswahlverfahren, bei dem mit der geringstmöglichen Belastung der Auskunftspflichtigen die fachwissenschaftlich notwendigen repräsentativen statistischen Ergebnisse erzielt werden können. Davon könnte im vorliegenden Fall nur ausgegangen werden, wenn die Erhebungsbehörde bei Einhaltung ihres fachwissenschaftlichen Einschätzungsspielraums zu dem Ergebnis gelangt wäre, dass die bei der vorgegebenen Auswahlgesamtheit erreichbaren optimalen Ergebnisse mit dem niedrigsten relativen Standardfehler zugleich die einzig brauchbaren, hinreichend repräsentativen Ergebnisse sind, die zudem nicht durch ein anderes Verfahren mit geringerer Belastung der Auskunftspflichtigen erzielt werden können. Derartige Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht jedoch nicht getroffen.

22 dd) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner übersehen, dass das vom Statistischen Landesamt ausgeübte Ermessen auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Dieser ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <69> und vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 - BVerfGE 130, 240 <253>). Bei statistischen Stichprobenerhebungen gebietet der Gleichbehandlungsgrundsatz danach die Anwendung eines Auswahlverfahrens, das die Belastung gleichmäßig auf die auskunftspflichtigen Unternehmen verteilt, soweit der Zweck der Erzielung repräsentativer Ergebnisse das noch zulässt.

23 Das Unternehmen des Klägers gehört einer Totalschicht an und wird deshalb seit dem Jahr 2004 ununterbrochen zur jährlichen Dienstleistungsstatistik herangezogen. Da ein systematischer Austausch der Erhebungseinheiten (Rotation) in einer Totalschicht in der Regel nur bei grundlegender Änderung der Zusammensetzung der Schicht in Betracht kommt, ist für das Unternehmen des Klägers auch zukünftig nicht mit einer realistischen Chance auf Nichtberücksichtigung zu rechnen. Setzt sich hingegen eine Schicht aus einer großen Anzahl homogener Erhebungseinheiten zusammen, ist eine regelmäßige Rotation bei jeder neuen Stichprobenziehung, mithin alle 3 bis 5 Jahre, zu erwarten. Das führt zu einer über die Jahre anwachsenden Ungleichbehandlung von Unternehmen, die einer Totalschicht angehören, gegenüber solchen Unternehmen, die einer regelmäßig rotierenden Schicht zugeordnet sind. Die Ungleichbehandlung kann daher mit der Zeit ein beträchtliches Ausmaß annehmen, auch wenn die jährliche Erhebung der Dienstleistungsstatistik für sich genommen nicht besonders aufwendig ist. Die für die Erhebung größere Bedeutung der Daten von Unternehmen, die einer Totalschicht angehören, kann diese Ungleichbehandlung schon deshalb nicht rechtfertigen, weil die Erhebung der Dienstleistungsstatistik auf die vom Zweck der Ermächtigung nicht gedeckte Erzielung optimaler Ergebnisse mit möglichst geringem Standardfehler gerichtet ist. Abgesehen davon verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung angesichts des über die Jahre ständig wachsenden Ausmaßes der Ungleichbehandlung, dass die Belastung der Befragten möglichst gleichmäßig auf die Auskunftspflichtigen verteilt wird und möglichst alle Unternehmen an einer Rotation teilhaben können, wenn auch gegebenenfalls in unterschiedlichen Zeitabständen. Totalschichten kommen allenfalls in Betracht, wenn und soweit sie im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Auswahlgesamtheit von 15 % aller Erhebungseinheiten zwingend notwendig sind, um noch hinreichend repräsentative statistische Ergebnisse erzielen zu können. Auch der Gesetzgeber ist im Übrigen davon ausgegangen, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht und diese Rotation dazu dient, eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen (vgl. BT-Drs. 14/4049 S. 14).

24 d) Das Oberverwaltungsgericht hat die vom Kläger geltend gemachte Verletzung der Berufsausübungsfreiheit der Baugenossenschaft durch "additive Grundrechtseingriffe" mit dem Resultat einer unzumutbaren Gesamtbelastung durch zahlreiche statistische Erhebungen im Ergebnis zu Recht verneint.

25 Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht unzutreffend angenommen, dass einer unzumutbaren Gesamtbelastung bereits die Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 1 BStatG vorbeugt, nach welcher ein Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden soll. Die Rechtsfigur der "additiven Grundrechtseingriffe" erfasst Sachverhalte, bei denen mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in Grundrechte in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen können, die das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreitet (BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 - BVerfGE 130, 372 <392>; vgl. auch BVerfG, Urteile vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 706/08 u.a. - BVerfGE 123, 186 <265 f.> und vom 12. April 2005 - 2 BvR 581/01 - BVerfGE 112, 304 <319 f.>; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - juris Rn. 71). Das lässt es nicht zu, die Gesamtbeeinträchtigung der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit von Dienstleistungsunternehmen allein anhand der Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken zu betrachten, ohne weitere statistische Erhebungen mit Auskunftspflicht oder sonstige Berichts- und Dokumentationspflichten in den Blick zu nehmen. Der Kläger hat jedoch nicht, wie geboten (BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196 <247 f.>), dargelegt, dass alle diese Belastungen zusammen genommen für Unternehmen seiner Art und Größe schlechthin nicht mehr hinnehmbar sind, etwa weil dadurch deren Rentabilität ernsthaft gefährdet wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 706/08 u.a. - BVerfGE 123, 186 <266> zum Geschäftsmodell "Private Krankenversicherung"; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - zum Betrieb von Spielhallen).

26 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Urteil vom 15.03.2017 -
BVerwG 8 C 9.16ECLI:DE:BVerwG:2017:150317U8C9.16.0

Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik

Leitsatz:

§ 5 Abs. 1 Satz 2 DlStatG schließt es nicht aus, dass das von der Auskunftspflicht seines Leiters betroffene Unternehmen eine Verletzung seiner Rechte wegen des Erhebungsaufwands selbst gerichtlich geltend macht.

  • Rechtsquellen
    GG Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1
    DlStatG §§ 1, 2, 5
    BStatG §§ 1, 15 Abs. 1

  • Stichworte

    Auskunft; Auskunftserteilung; Auskunftspflicht; Auswahlermessen; Befragung; Berufsausübungsfreiheit; Bundesstatistik; Dienstleistungsstatistik; Erhebungseinheit; Ermessen; Gleichbehandlungsgrundsatz; Rotation; Statistik; Stichprobe; Totalschicht; Unternehmensleiter.; Verhältnismäßigkeit;

  • VG Leipzig - 09.02.2012 - AZ: VG 5 K 716/11
    OVG Bautzen - 03.03.2016 - AZ: OVG 3 A 547/13

  • Zitiervorschlag

    BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 - 8 C 9.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:150317U8C9.16.0]

Urteil

BVerwG 8 C 9.16

  • VG Leipzig - 09.02.2012 - AZ: VG 5 K 716/11
  • OVG Bautzen - 03.03.2016 - AZ: OVG 3 A 547/13

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. März 2017
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Christ,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, Hoock und
Dr. Rublack und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
für Recht erkannt:

  1. Die Revision wird zurückgewiesen.
  2. Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1 Die Klägerin, eine in der Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung geführte Rechtsanwaltskanzlei, wendet sich gegen die Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik. Die Dienstleistungsstatistik ist eine Bundesstatistik, welche die Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich darstellt und jährlich als Stichprobe erhoben wird.

2 Mit Bescheid vom 15. März 2011 zog das Statistische Landesamt des Freistaats Sachsen (im Folgenden: Statistisches Landesamt) den Geschäftsführer der Klägerin zur Erteilung von Auskünften über sein Unternehmen für die Dienstleistungsstatistik 2009 heran und forderte ihn unter Androhung eines Zwangsgeldes auf, die erforderlichen Auskünfte bis zum 31. März 2011 zu erteilen. Mit dem Widerspruch machte die Klägerin geltend, ihre ununterbrochene Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik im Rahmen einer sogenannten Totalschicht sei rechtswidrig. Nachdem die Erhebung zur Dienstleistungsstatistik für das Berichtsjahr 2009 am 31. Mai 2011 abgeschlossen worden war, ohne dass der Geschäftsführer der Klägerin die geforderten Auskünfte erteilt hatte, stellte das Statistische Landesamt mit Bescheid vom 30. Juni 2011 das Verwaltungs- und Zwangsgeldverfahren sowie das Widerspruchsverfahren aufgrund eingetretener Erledigung ein.

3 Am 2. August 2011 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, dass der Heranziehungsbescheid des Statistischen Landesamtes vom 15. März 2011 rechtswidrig war. Sie hat geltend gemacht, dass sie seit dem Berichtsjahr 2003 jährlich zur Auskunftserteilung herangezogen werde, ohne dass wegen der Zugehörigkeit zu einer Totalschicht ein zeitliches Ende ihrer Berichtspflicht absehbar sei.

4 Der Beklagte hat im Klageverfahren zur Begründung des Heranziehungsbescheides ergänzend vorgetragen, mittels des angewandten mathematisch-statistischen Verfahrens solle erreicht werden, dass die Stichprobe die Gesamtheit des Dienstleistungsbereichs hinreichend genau widerspiegele. Es habe sich herausgestellt, dass die angewandte mathematisch-statistische Optimallösung in den oberen Größenklassen, in denen die Anzahl der Einheiten geringer, die Schichtspanne aber größer sei, zu höheren Auswahlsätzen bis hin zu Totalschichten führe. Dies sei in den unteren Größenklassen grundsätzlich anders, weil dort die Anzahl der Einheiten größer und die Schichtspanne kleiner sei. Der zur Verfügung stehende Stichprobenumfang werde so auf die Größenklassen verteilt, dass der relative Standardfehler der Nachweispositionen, d.h. das Maß für den Schätzfehler, mit dem gerechnet werden müsse, wenn nur einige Erhebungseinheiten aus einer Schicht ausgewählt würden, minimiert und der Stichprobenumfang möglichst effizient genutzt werde. Ein Verzicht auf Totalschichten führe bei gleich geforderter Ergebnisqualität zwingend zu einem deutlich erhöhten Gesamtstichprobenumfang. Der Gesetzgeber sei zwar grundsätzlich davon ausgegangen, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsehe. Dem kämen die Statistischen Ämter aber schon dadurch nach, dass in periodischen Abständen eine neue Stichprobe gezogen werde. Bei einer Einordnung in eine Totalschicht sei eine Rotation allerdings ausgeschlossen. Totalschichten seien jedoch nicht unabänderlich, sondern könnten bei einer neuen Stichprobenziehung variieren. Ebenso könne der Auskunftspflichtige in eine andere Umsatzgrößenklasse wechseln.

5 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. Februar 2012 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 3. März 2016 das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage stattgegeben. Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 15. März 2011 sei rechtswidrig gewesen. Die Klägerin sei ermessensfehlerhaft zu einer Auskunftserteilung verpflichtet worden. Sie unterfalle zwar dem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des Dienstleistungsstatistikgesetzes und sei damit grundsätzlich auskunftspflichtig. Das vom Beklagten angewandte mathematisch-statistische Verfahren zur Auswahl der Erhebungseinheiten trage jedoch dem gesetzgeberischen Gebot der Begrenzung der Inanspruchnahme der Auskunftspflichtigen nicht hinreichend Rechnung. Auch wenn die Bildung einer Totalschicht aus Qualitätsgründen sinnvoll sein könne, widerspreche dies dem Grundanliegen des Gesetzgebers des Dienstleistungsstatistikgesetzes, der grundsätzlich von einer Stichprobe von 15 % der Erhebungseinheiten und einem systematischen Austausch zumindest eines Teils der Auskunftspflichtigen ausgegangen sei.

6 Mit seiner Revision macht der Beklagte geltend: Wortlaut und Systematik des § 1 DlStatG ließen die Frage nach der Zulässigkeit der Bildung von Totalschichten offen. Auch die Gesetzesbegründung zum Dienstleistungsgesetz schließe die Bildung von Totalschichten nicht ausdrücklich aus. Das Dienstleistungsgesetz sei so auszulegen, dass es dem Unionsrecht entspreche. Die in der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 niedergelegten Grundsätze der Kostenwirksamkeit und der Genauigkeit könnten nur mit der Bildung von Totalschichten optimal umgesetzt werden. Der Verzicht auf Totalschichten führe zwingend dazu, dass für die gleiche Ergebnisqualität der Gesamtstichprobenumfang deutlich erhöht werden müsste. Der Zweck der Erstellung einer möglichst präzisen Statistik zu möglichst geringen Kosten müsse ins Verhältnis zur Belastung der Auskunftspflichtigen gesetzt werden. Die Entlastung der Auskunftspflichtigen durch Rotation sei dem Zweck der möglichst präzisen Statistik untergeordnet. Ohne Bildung von Totalschichten wäre die Statistik nicht mehr hinreichend präzise, um ein repräsentatives Abbild der Grundgesamtheit zu erbringen. Sobald ein Unternehmen geschätzt werden müsse, ergäben sich Ungenauigkeiten (Schätzfehler). Die Auswahl der Klägerin sei auch verhältnismäßig. Ihre Heranziehung sei notwendig und erforderlich, um die zur Erstellung der Statistik notwendigen Einzeldaten zu erheben. Angesichts der mit der Erhebung verbundenen geringen Belastung sei die jährliche Inanspruchnahme zumutbar. Schließlich verstoße das Auswahlverfahren auch nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.

7 Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. März 2016 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 9. Februar 2012 zurückzuweisen.

8 Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

9 Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Die Bildung von Totalschichten verstoße gegen die in § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG vorgesehene Stichprobenhöchstgrenze von 15 %. Von einer Stichprobe könne nicht mehr die Rede sein, wenn sämtliche Unternehmen einer Größenklasse zur Auskunftserteilung herangezogen würden. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass eine vollständige Rotation innerhalb einer Schicht die Regel und die partielle Rotation die Ausnahme bilde. Das Statistische Landesamt verfahre aber gegenteilig. Die Bildung von Totalschichten verstoße zudem gegen § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG. Sofern die Bildung von Totalschichten das Ergebnis des mathematisch-statistischen Verfahrens Neyman-Tschuprow sein sollte, sei es ungeeignet, den gesetzgeberischen Willen zu verwirklichen, die Belastung der Heranziehung zur Auskunftserteilung abzubauen und möglichst auf alle Erhebungseinheiten gleichmäßig zu verteilen. Dem Beklagten sei es ohne Weiteres möglich, ein anderes bzw. modifiziertes Verfahren anzuwenden, das die von ihm angeführten Genauigkeitsgrenzen einhielte, ohne dass die Grundrechte der herangezogenen Auskunftspflichtigen völlig unterlaufen würden.

10 Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt das Vorbringen des Beklagten und weist auf die Bedeutung der Dienstleistungsstatistik als Grundlage für rationale Entscheidungen insbesondere in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik hin.

II

11 Die Revision hat keinen Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht festgestellt, dass der Bescheid des Statistischen Landesamtes vom 15. März 2011 über die Heranziehung der Klägerin zur Dienstleistungsstatistik 2009 rechtswidrig gewesen ist.

12 1. Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist, obwohl sich die Heranziehung der Klägerin durch den Abschluss der Erhebungen zur Dienstleistungsstatistik für das Jahr 2009 am 31. Mai 2011 und damit vor Klageerhebung erledigt hat. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Entscheidung über die Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts auch dann zulässig, wenn die Erledigung vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 13 m.w.N.). Das berechtigte Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung ergibt sich aus der bestehenden Wiederholungsgefahr. Die Klägerin wird seit 2003 jährlich zur Auskunftserteilung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz herangezogen; damit ist angesichts ihrer Zugehörigkeit zu einer Totalschicht auch zukünftig zu rechnen.

13 Die Klägerin ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Der Bescheid vom 15. März 2011 verletzt sie möglicherweise in ihren Rechten. Das Statistische Landesamt hat den Heranziehungsbescheid vom 15. März 2011 zwar an den Geschäftsführer der Klägerin gerichtet und ihn damit gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz - DlStatG) vom 19. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1765) in der hier anzuwendenden Fassung, zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 17. März 2008 (BGBl. I S. 402), in seiner Funktion als Leiter der Rechtsanwaltsgesellschaft zur Auskunft herangezogen. § 5 Abs. 1 Satz 2 DlStatG bestimmt auch den Leiter des Unternehmens als Adressaten der Auskunftspflicht. Die zu erteilenden Auskünfte beziehen sich jedoch auf die Daten des als Erhebungseinheit ausgewählten Unternehmens (vgl. § 15 Abs. 1 BStatG, § 2 Abs. 2 DlStatG), sodass der mit der Auskunftspflicht verbundene Erhebungsaufwand unmittelbar Rechte des Unternehmens berührt. § 5 Abs. 1 Satz 2 DlStatG schließt deshalb nicht aus, dass das Unternehmen selbst seine Rechte gerichtlich geltend macht.

14

2. a) Das Oberverwaltungsgericht ist rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Klägerin grundsätzlich zur Auskunft durch ihren Leiter verpflichtet ist. Sie erbringt freiberufliche Dienstleistungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 4 DlStatG und stellt damit eine Erhebungseinheit nach § 2 Abs. 2 DlStatG dar, auf die sich die Erhebung zur Dienstleistungsstatistik erstreckt.

15 b) Ebenso wenig zu beanstanden ist die Annahme des Berufungsgerichts, dass das Statistische Landesamt bei der Heranziehung der Erhebungseinheiten zur Ausübung eines Auswahlermessens ermächtigt ist. Wie der Senat bereits entschieden hat, ergibt sich dieses Ermessen auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einräumung daraus, dass das Gesetz in § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Datenerhebung ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird das Ermessen unter anderem durch die gesetzliche Verpflichtung, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die in § 1 Abs. 2 DlStatG für die Auswahl der Erhebungseinheiten festgelegten Vorgaben. Danach umfasst die Statistik jährliche Erhebungen und ist als Stichprobe bei höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten durchzuführen. Weiterhin sind die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 22 f.).

16 c) Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, das Statistische Landesamt habe sein Auswahlermessen ermessensfehlerhaft ausgeübt, steht ebenfalls im Einklang mit Bundesrecht. Nach § 40 VwVfG hat die Behörde, die ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Diesen Anforderungen wird das vom Statistischen Landesamt ausgeübte Auswahlermessen vorliegend nicht gerecht, weil es den Zweck der Ermächtigung verfehlt. Zudem verletzt es den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz.

17 aa) Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass das Statistische Landesamt die Vorgaben des § 1 Abs. 2 DlStatG eingehalten hat. Die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die nach Satz 1 der Vorschrift für die Stichprobe in Anspruch genommen werden dürfen, bezieht sich auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 19). Ebenso zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Daten für die Dienstleistungsstatistik 2009 als Stichprobe erhoben wurden. Dass es im Rahmen des vom Statistischen Landesamt angewandten Verfahrens zur Bildung von Totalschichten kommt, ändert nichts daran, dass sich die durchgeführte Erhebung insgesamt nur auf eine Teilmenge aller bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DlStatG erstreckt. Weiterhin sieht § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG vor, dass die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen sind. Dem hat das Statistische Landesamt durch Einsatz des sogenannten Neyman-Tschuprow-Verfahrens grundsätzlich Rechnung getragen.

18 bb) Das Statistische Landesamt hat jedoch das ihm eingeräumte Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt. Das zur Auswahl der Erhebungseinheiten angewendete Neyman-Tschuprow-Verfahren, das zur Bildung von Totalschichten führt, ist auf die Gewinnung optimaler statistischer Ergebnisse mit einem möglichst geringen relativen Standardfehler ausgerichtet. Seine Anwendung hier überschreitet den Zweck der Ermächtigung, der lediglich die Gewinnung hinreichend repräsentativer statistischer Daten verlangt. Im Einzelnen:

19 Ist der Zweck der Ermächtigung - wie hier - nicht ausdrücklich im Gesetz bestimmt, ist er durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2008 - 7 C 44.07 - BVerwGE 131, 11 Rn. 20 ff.). Zweck der Bundesstatistik ist es nach § 1 BStatG, unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken aussagekräftige statistische Ergebnisse zu gewinnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 - 8 C 7.10 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 12 Rn. 23). Wird die Statistik mittels Stichprobenerhebung durchgeführt, wird dieser Zweck erfüllt, wenn die Erhebung bezogen auf den jeweiligen Verwendungszweck hinreichend repräsentative Ergebnisse erzielt. In diesem Rahmen kommt dem Statistischen Landesamt ein fachwissenschaftlicher Einschätzungsspielraum bei der Frage zu, welchen Grad an Genauigkeit die erzielten statistischen Daten erreichen müssen, um hinreichend aussagekräftige Ergebnisse zu erzielen. Vorliegend ist der erforderliche Grad an Genauigkeit danach auszurichten, dass die Dienstleistungsstatistik der Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich dient (§ 1 Abs. 1 DlStatG). Die erzielten statistischen Ergebnisse müssen geeignet sein, diese Aufgabe zu erfüllen. Schließlich ist auch der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass das Ziel der Dienstleistungsstatistik im Nachweis repräsentativer Ergebnisse besteht (vgl. BT-Drs. 14/4049 S. 14).

20 Demgegenüber besteht kein Optimierungsgebot für die Dienstleistungsstatistik. Weder der Anforderung des § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, noch aus den Vorgaben des § 1 Satz 3 BStatG lässt sich entnehmen, dass innerhalb der vorgegebenen Auswahlgesamtheit von höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG) optimale statistische Ergebnisse zu erzielen sind. Ebenso wenig ergibt sich aus dem Unionsrecht eine Pflicht zur Erreichung optimaler statistischer Ergebnisse. Nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 295/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über die strukturelle Unternehmensstatistik (Abl. L 97 S. 13) gewährleisten die Mitgliedstaaten durch geeignete Maßnahmen, dass die übermittelten Daten die Struktur der Grundgesamtheit der im Anhang aufgeführten statistischen Einheiten widerspiegeln. Eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Übermittlung optimaler statistischer Ergebnisse kann daraus nicht abgeleitet werden. Das bestätigt auch Art. 6 Abs. 2 der vorgenannten Verordnung. Die Vorschrift sieht eine Qualitätsbewertung vor, bei der der Nutzen der Verfügbarkeit der Daten mit den Kosten der Erhebung und dem Aufwand für die Unternehmen abzugleichen ist. Das verdeutlicht, dass der Genauigkeit der Daten kein Vorrang vor den Kosten ihrer Erhebung und der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen zukommt.

21 Nach diesem Maßstab hat das Statistische Landesamt sein Ermessen nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt. Nach den Ausführungen des Beklagten zielt die Erhebung zur Dienstleistungsstatistik unter Anwendung des Neyman-Tschuprow-Verfahrens auf die Gewinnung optimaler statistischer Ergebnisse mit möglichst geringem Standardfehler. Eine auf den fachwissenschaftlichen Einschätzungsspielraum gestützte Festlegung der Genauigkeit, die bezogen auf den Verwendungszweck der Dienstleistungsstatistik für die Erzielung hinreichend repräsentativer Ergebnisse erforderlich ist, hat die Behörde hingegen nicht vorgenommen.

22 cc) In der Ausrichtung der Erhebungsmethode auf optimale statistische Ergebnisse liegt zugleich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, namentlich gegen das Gebot der Erforderlichkeit. Die Erhebung der Daten greift in die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) ein, auf die sich die Klägerin gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen kann. Die Ausübung des Ermessens wird mithin durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Das vom Statistischen Landesamt für die Auswahl der Erhebungseinheiten eingesetzte Neyman-Tschuprow-Verfahren ist zwar geeignet, hinreichend repräsentative statistische Ergebnisse zu erzielen. Der in der Erhebung der Daten liegende Eingriff ist jedoch nur dann erforderlich, wenn der Zweck nicht durch ein den Betroffenen weniger belastendes Mittel erreicht werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 1976 - 4 C 97.74 - BVerwGE 51, 115 <121>). Danach genügt dem Gebot der Erforderlichkeit bei Stichprobenerhebungen ein Auswahlverfahren, bei dem mit der geringstmöglichen Belastung der Auskunftspflichtigen die fachwissenschaftlich notwendigen repräsentativen statistischen Ergebnisse erzielt werden können. Davon könnte im vorliegenden Fall daher nur ausgegangen werden, wenn die Erhebungsbehörde bei Einhaltung ihres fachwissenschaftlichen Einschätzungsspielraums zu dem Ergebnis gelangt wäre, dass die bei der vorgegebenen Auswahlgesamtheit erreichbaren optimalen Ergebnisse mit dem niedrigsten relativen Standardfehler zugleich die einzig brauchbaren, hinreichend repräsentativen Ergebnisse sind, die zudem nicht durch ein anderes Verfahren mit geringerer Belastung der Auskunftspflichtigen erzielt werden können. Derartige Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht jedoch nicht getroffen.

23 dd) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner übersehen, dass das vom Statistischen Landesamt ausgeübte Ermessen auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Dieser ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (stRspr, vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <69> und vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 - BVerfGE 130, 240 <253>). Bei statistischen Stichprobenerhebungen gebietet der Gleichbehandlungsgrundsatz danach die Anwendung eines Auswahlverfahrens, das die Belastung gleichmäßig auf die auskunftspflichtigen Unternehmen verteilt, soweit der Zweck der Erzielung repräsentativer Ergebnisse das noch zulässt.

24 Die Klägerin gehört einer Totalschicht an und wird deshalb seit dem Jahr 2003 ununterbrochen zur jährlichen Dienstleistungsstatistik herangezogen. Da ein systematischer Austausch der Erhebungseinheiten (Rotation) in einer Totalschicht in der Regel nur bei grundlegender Änderung der Zusammensetzung der Schicht in Betracht kommt, ist für die Klägerin auch zukünftig nicht mit einer realistischen Chance auf Nichtberücksichtigung zu rechnen. Setzt sich hingegen eine Schicht aus einer großen Anzahl homogener Erhebungseinheiten zusammen, ist eine regelmäßige Rotation bei jeder neuen Stichprobenziehung, mithin alle 3 bis 5 Jahre, zu erwarten. Das führt zu einer über die Jahre anwachsenden Ungleichbehandlung von Unternehmen, die einer Totalschicht angehören, gegenüber solchen Unternehmen, die einer regelmäßig rotierenden Schicht zugeordnet sind. Die Ungleichbehandlung kann daher mit der Zeit ein beträchtliches Ausmaß annehmen, auch wenn die jährliche Erhebung der Dienstleistungsstatistik für sich genommen nicht besonders aufwendig ist. Die für die Erhebung größere Bedeutung der Daten von Unternehmen, die einer Totalschicht angehören, kann diese Ungleichbehandlung schon deshalb nicht rechtfertigen, weil die Erhebung der Dienstleistungsstatistik auf die vom Zweck der Ermächtigung nicht gedeckte Erzielung optimaler Ergebnisse mit möglichst geringem Standardfehler gerichtet ist. Abgesehen davon verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung angesichts des über die Jahre ständig wachsenden Ausmaßes der Ungleichbehandlung, dass die Belastung der Befragten möglichst gleichmäßig auf die Auskunftspflichtigen verteilt wird und möglichst alle Unternehmen an einer Rotation teilhaben können, wenn auch gegebenenfalls in unterschiedlichen Zeitabständen. Totalschichten kommen allenfalls in Betracht, wenn und soweit sie im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Auswahlgesamtheit von 15 % aller Erhebungseinheiten zwingend notwendig sind, um noch hinreichend repräsentative Ergebnisse erzielen zu können. Auch der Gesetzgeber ist im Übrigen davon ausgegangen, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht und diese Rotation dazu dient, eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen (vgl. BT-Drs. 14/4049 S. 14).

25 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.